Формирование расходов бюджетов Бюджетной системы Российской Федерации на основании расходных обязательств.
Принятый в 1998 году и введенный в действие в 2000 году Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее — БК РФ) устанавливал (ст. 135 БК РФ), что «все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств».
Татьяна НЕСТЕРЕНКО, руководитель Федерального казначейства
Светлана САУЛЬ, начальник юридического управления Федерального казначества
Этот принцип составления бюджета последовательно развивался в других статьях БК РФ. Так, например, статья 65 устанавливала, что «формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на основе минимальных государственных социальных стандартов, нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг и единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности», а статья 169 подтверждала, что «проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нормами (нормативами), установленными законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления».
Таким образом, БК РФ законодательно закреплял нормативный принцип формирования расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Однако, в Федеральном зако-1 не от 09.07.99 № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» было установлено, что положения Кодекса о составлении расходов бюджетов на основе минимальных государственных социальных стандартов и нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг вводятся в действие со дня введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах.
Поскольку указанный федеральный закон не принят до настоящего времени, то это обстоятельство означает фактическое отсутствие правовой базы формирования (составления) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в части их расходов.
Следует отмстить, что вопрос о необходимости создания государственных минимальных социальных стандартов впервые на официальном уровне возник в 1995 году в связи с принятием Программы Правительства Российской Федерации «Реформы и развитие российской экономики в 1995- 1997 годах» (постановление Правительства РФ от I 28.04.95 № 439).
В этой Программе указывалось, что решение проблемы «учета при формировании бюджетов различных уровней государственных минимальных социальных стандартов» должно рассматриваться в качестве приоритетного направления социальной политики Правительства к Российской Федерации.
В последующие 1996-2001 годы для реализации указанного направления социальной политики было принято два указа Президента Российской Федерации, четыре постановления и одно распоряжение Правительства Российской Федерации. Однако вопрос о государственных минимальных социальных стандартах так и не нашел своего решения.
В дальнейшем этот вопрос «всплыл» лишь в Федеральных законах от (М.07.03 № 95-ФЗ I «0 внесении изменений и дополнении и Федеральный закон «0б общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Первый из них, при определении требований к федеральным законам, устанавливающим полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренным пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 04.07.03 № 95-ФЗ), указывает на необходимость установления «федеральных государственных минимальных социальных стандартов расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление соответствующих полномочий» (п. 7 ст. 26.3.).
Помимо этого, указанный федеральный закон предоставляет право органам государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливать «региональные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов бюджета субъекта Российской Федерации на финансовое обеспечение полномочий, указанных в статье 26.2 и пункте 2 статьи 26.3» (и. 2 ст. 26.14. Федерального закона от 06.10.1999 Х- 184-ФЗ(вред. Федерального закона от 04.07.03 № 95-ФЗ).
Второй закон при установлении требований, которым должен соответствовать «Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями?, указывает на необходимость наличия в этих законах «способа (методики) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты» (ст. 19 Федерального закона от 06.10.03 № 131-ФЗ).
Помимо этого, указанный федеральный закон предоставляет право органам местного самоуправления устанавливать «муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения» (п. 2 ст. 53).
Кроме того, осенью 2003 года Государственная Дума приняла в первом чтении ФЗ «О минимальных государственных социальных стандартах», внесенный депутатами Государственной Думы (законопроект № 209727-3). Его анализ показывает, что этот законопроект носит рамочный характер и не устанавливает каких-либо конкретных стандарте
На данном этапе развития бюджетного законодательства Российской Федерации десятилетняя история с разработкой минимальных государственных социальных стандартов закончилась принятием Федерального закона от 20.08.04 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодеке Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».
Этим федеральным законом понятие «минимальные государственные социальные стандарты» и связанные с ним нормы и положения исключены из бюджетного законодательства Российской Федерации в связи с введением в него других принципов формирования расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основанных на иных понятиях.
ПЕРЕХОД К ФОРМИРОВАНИЮ РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ ПО ПРИНЦИПУ УЧЕТА В НЕМ СООТВЕТСТВУЮЩИХ РАСХОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ
Столь длительные и безуспешные попытки создания единой (в масштабах всей страны) системы минимальных государственных социальных стандартов, предназначенных для установления на их основе нормативов финансовых затрат, необходимых для формирования расходной части всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, объясняются внутренней противоречивостью принципа нормативного метода формирования расходов бюджетов на основе минимальных государственных социальных стандартов.
Во-первых, этот метод входит в противоречие с основными принципами бюджетного федерализма, соответствующего особенностям федеративного государства, каким является Российская Федерация.
В соответствии с этими принципами муниципальные образования, субъекты Российской Федерации и Российская Федерация должны иметь собственные полномочия по решению тех предметов ведения, которые входят в их компетенцию.
Во-вторых, этот метод не является универсальным, поскольку он может применяться лишь но некоторым государственным и муниципальным обязательствам. Например, он совершенно неприменим при исполнении государственных и муниципальных долговых обязательств.
В-третьих, этот метод «консервирует» пресловутое планирование бюджетных расходов от достигнутых в предшествующем периоде времени видов и объемов этих расходов, ограничивая тем самым свободу выбора более эффективных способов решения вопросов по соответствующим предметам ведения.
С учетом этих и других недостатков рассматриваемо метода формирования расходов бюджетов необходимом было сформулировать универсальные в условиях федеративного государства, общие для всех бюджетов бюджетной сис темы Российской Федерации принципы формирования их расходов.
Первым, но весьма значительным шагом в этом направлении стало принятие Федерального закона от 20.08.04 1 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», который установил, что «формирование pacходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов гол дарственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых, согласно законодательству Российской Федераций, международным и иным договорам и соглашениям, должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов» (новая редакция статьи 65 БК РФ).
Таким образом, в бюджетное законодательство Российской Федерации впервые было введено фундаментальное понятие «расходные обязательства», законодательное определение которого было дано в указанном Федеральном законе. Согласно этому определению «расходные обязательства — обусловленные законом, иным нормативным актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда).
Появление в бюджетном законодательстве Российской Федерации рассматриваемого понятия изменило и уточнило основные положения БК РФ
(в части формирования расходов бюджетов) и тем самым создало новую правовую общность — институт расходных обязательств.
Как видно из определения понятия «расходное обязательство», оно имеет непосредственный практический смысл и истребует, в отличие от понятия «минимальный государственный социальный стандарт», принятия дополнительных федеральных законов для раскрытия его содержания.
Действительно, берется федеральный закон, содержащий положения, в соответствии с которыми физическим или юридическим лицам необходимо предоставить денежные средства в определенном размере (пособия, пенсии, стипендии, субсидии и т.п.), и если в этом законе нет каких-либо оговорок об источниках финансового обеспечения его исполнения, то обязательства, вытекающие из этого закона, являются расходными обязательствами Российской Федерации.
Следующим источником Возникновения расходных обязательств являются договоры, соглашения, контракты, заключаемые с целью реализации предметов ведения и полномочий соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Например, в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 71) к ведению Российской Федерации относится метеорологическая служба, стандарты, эталоны и метрическая система. Данное положение означает, во-первых, что по данному предмету ведения должны быть приняты федеральные законы, а во-вторых, то, что Российская Федерация должна исполнять эти полномочия.
В рамках реализации этих полномочий Российская Федерация вступает в гражданские правоотношения: заключает трудовые договоры с сотрудниками создаваемых служб и организаций, хозяйственные договоры на отопление, освещение соответствующих помещений и т. д.
Таким образом, вытекающие из таких договоров (контрактов и соглашений) обязанности Российской Федерации предоставить (при условии исполнения контрагентом по до-гонору соответствующих положений договора) средства соответствующего бюджета и являются расходными обязательствами Российской Федерации.
До недавнего времени основной проблемой являлось то обстоятельство, что многие федеральные законы, регулирующие отношения по предметам совместного ведения либо отношения по вопросам местного значения, указывали по одному и тому же полномочию разные источники его финансового обеспечения. В этих случаях было невозможно определить, чье расходное обязательство возникнет в результате реализации этого полномочия.
Для решения этой проблемы понадобилось принятие специальных федеральных законов, устанавливающих четкое разграничение полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
К этим федеральным законам относятся:
Федеральный закон от 04.07.03 № Э5-ФЗ «О внесении изменений и дополнений
в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
Федеральный закон от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; |
Федеральный закон от 22.08.04 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
Федеральный закон от 20.08.04 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».
С принятием этих системообразующих федеральных законов стали законодательно определенными расходные обязательства Российской Федерации (ст. 84 БК РФ), расходные обязательства субъекта Российской Федерации (ст. 85 БК РФ) и расходные обязательства муниципального образования (ст. 86 БК РФ), а также принципы принятия этих расходных обязательств соответствующими органами власти и органами местного самоуправления.
Из анализа положений указанных статей БК РФ следует вывод, что законодатель в части предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации разграничил существующие расходные обязательства по принципу установления субъекта (Российская Федерация или субъект Российской Федерации), имеющего полномочия по принятию и исполнению расходных обязательств по соответствующим предметам ведения.
При этом законодатель сделал оговорку, что осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения, не указанным в статье 26.2 и пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 04.07.03 № 95-ФЗ), осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета (п. 7 статьи 26.3).
В свою очередь, осуществление органами местного самоуправления муниципальных образований отдельных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации производится за счет субвенций из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации соответственно.
Таким образом, расходные обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований делятся на два основных вида. Расходные обязательства, исполняемые за счет собственных доходов соответствующих бюджетов, за исключением субвенций из других бюджетов, и расходные обязательства, исполняемые за счет субвенций из других бюджетов и в пределах объемов этих субвенций (п. 3 ст. 26.20 ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ (в ред. Федерального закона от 04.07.03 № 95-ФЗ) и п. 3 ст. 20 ФЗ от 06,10.03 № 131-ФЗ).
Другой важной особенностью рассматриваемого института расходных обязательств является то обстоятельство, что статьи 85 и 86 БК РФ содержат запрет на принятие субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями расходных обязательств, связанных с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами, а в случае муниципальных образований и вопросов, отнесенных к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации, за исключением случаев, установленных законами субъекта Российской Федерации.
Последнее означает, что, если судоустройство в стране является предметом ведения и полномочием Российской Федерации, то ни субъекты Российской Федерации, ни тем более муниципальные образования не должны принимать расходных обязательств по финансовому обеспечению деятельности судебных органов в субъектах Российской Федерации или в муниципальных образованиях.
В полном объеме основные принципы формирования расходов бюджетов в соответствии с положениями новой редакции статьи 65 БК РФ вступят в действие с 1 января 2006 года. Переход к формированию бюджетов бюджетной системы Российской Федерации исходя из принципа необходимости исполнения всех принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием расходных обязательств имеет несомненные преимущества по сравнению с нормативными методами формирования расходов указанных бюджетов.
Главным преимуществом такого принципа является возможность четкого разграничения принадлежности существующих к настоящему времени расходных обязательств между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
Помимо этого, введение в бюджетное законодательство Российской Федерации понятия «расходные обязательства» наполнило конкретным смыслом использовавшееся ранее в бюджетном законодательстве Российской Федерации, но без законодательного определения, понятие «бюджетные обязательства». Теперь под бюджетными обязательствами понимаются «расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год» (ст. 6 БК РФ).
Поскольку подавляющее количество расходных обязательств носит длящийся характер без ограничения времени их действия, либо имеют конкретные сроки их исполнения (особенно в части долговых обязательств), то это обстоятельство создает надежную основу для бюджетного планирования не только на один финансовый год, но и на несколько лет вперед.
Таким образом, с помощью законодательно установленного понятия «расходные обязательства» созданы понятные для правоприменения правовые основы формирования расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Однако для реализации новых принципов формирования расходов бюджетов предстоит выполнить еще достаточно много работы, в том числе по исполнению положений статьи 87 БК РФ в части создания и ведения органами государственной власти и органами местного самоуправления реестров расходных обязательств Российской Федерации, расходных обязательств субъектов Российской Федерации и расходных обязательств муниципальных образований.
При этом указанные реестры в целях их использования при формировании расходов соответствующих бюджетов должны представлять собой не просто «свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет соответствующих бюджетов, как это указано в пункте 2 статьи 87 БК РФ, но и стоимостную оценку этих расходных обязательств.
Указанный свод может представлять собой перечень нормативных правовых актов, из которых напрямую вытекают расходные обязательства, а также перечень законодательно установленных полномочий, оценка стоимости которых определяется исходя из стоимости договоров, заключенных с целью их реализации.
Только в этом случае указанные реестры будут представлять правовую основу, необходимую для формирования расходов соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Порядок ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации, устанавливается Правительством Российской Федерации, поэтому Правительство Российской Федерации должно определить и структуру этого документа.
НЕРЕШЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Вероятно, что при правоприменении рассмотренных выше основных принципов (правовых основ) формирования расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации будут выявлены те или иные правовые проблемы, которые потребуют дальнейшего совершенствования этих правовых основ. Ряд таких проблем можно обозначить уже в настоящее время.
В частности, возникает вопрос, являются ли судебные акты, предусматривающие обращение взыскания на бюджетные средства бюджетной системы Российской Федерации в порядке субсидиарной ответственности по денежным обязательствам получателей бюджетных средств, расходным обязательством Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования?
Судебное решение порождает эту обязанность не само по себе, а в силу соответствующего закона или договора (соглашения), которые по каким-то причинам не исполняются добровольно.
Из этого следует, что судебное решение, понуждающее Российскую Федерацию, субъект Российской Федерации, муниципальное образование исполнить указанные в законе или договоре (соглашении) обязанности, является источником не расходного обязательства, а источником бюджетного обязательства.
Такие лее бюджетные обязательства возникают и в случае принятия судом судебного акта, предусматривающего возмещение вреда, причиненного гражданину или юридическому липу государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, который согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации подлежит возмещению за счет соответствующей казны.
В связи с этим необходимо признать, что указанные в статье 6 БК РФ бюджетные обязательства могут возникать и в результате принятия судом соответствующего судебного акта.
Анализ показывает, что введение в БК РФ понятия «расходные обязательства» требует системной коррекции многих его статей с целью исключения из него положений, связанных с уже исключенным из него понятием «минимальные государственные социальные стандарты», либо замены этих положений на положения, использующие понятие «расходные обязательства».
В основном указанной корректировки требуют статьи, в которых используются понятия «предоставление государственных или муниципальных услуг» и/или «нормативы финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг».
Полагаем, что в данном случае необходимо восстановить причинно-следственную связь, вытекающую из понятия «расходные обязательства, поскольку основной целью деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления является, прежде всего, безусловное исполнение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Иное дело, что определенные расходные обязательства возникают в силу необходимости предоставить населению или организациям те или иные государственные или муниципальные услуги во исполнение возложенных на государственные органы власти или на органы местного самоуправления соответствующих полномочий.
Другой проблемой, требующей законодательного решения, является правовая неопределенность нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, устанавливающих в соответствии с федеральными законами расходные обязательства субъекта Российской Федерации в случае исполнения органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Положения пункта 7 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (в ред. Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ) устанавливают конкретные требования к таким федеральным законам.
При анализе этих требований возникает вопрос о предмете регулирования нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, устанавливающих расходные обязательства субъекта Российской Федерации в соответствии с этими федеральными законами, если все вопросы исполнения органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, должны быть урегулированы такими федеральными законами. Кроме того, определенного уточнения требует положение пункта в статьи 26.20 Федсраль-ногозаконаот06.10.1999№ 184-ФЗ (в ред. Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ), всоответствии с которым «органы государственной власти субъекта Российской Федерации несут ответственность за осуществление полномочий, указанных в пункте 7 статьи 26.3 и статье 26.5 настоящего Федерального закона, в пределах субвенций из федерального бюджета, предоставленных на осуществление соответствующих полномочий».
Из положения следует, что соответствующие расходные обязательства субъекта Российской Федерации будут исполняться в пределах объемов предоставленных на их исполнение субвенций из федерального бюджета.
Эта особенность может оказаться принципиальной при рассмотрении судами судебных споров, связанных с исполнением таких расходных обязательств субъектов Российской Федерации.
Из общей логики, требование судебных органов оплатить расходное обязательство, возникающее при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые подлежат финансовому обеспечению за счет соответствующих субвенций, должно быть обращено к соответствующему субъекту Российской Федерации.
А в случае, если на исполнение каких-либо конкретных расходных обязательств объем предоставленных субвенций оказался недостаточным, то данный вопрос должен решаться между соответствующими уровнями власти, в том числе посредством обращения в судебные органы.
Помимо этого, имеет смысл ввести в БК РФ положения, связывающие условия предоставления субвенций из федерального фонда компенсаций и регионального фонда компенсаций принятием соответственно субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием расходных обязательств, на исполнение которых предназначены указанные субвенции, а также условия прекращения предоставления этих субвенций в случае отмены указанных расходных обязательств (ст. 133 и 140 БК РФ).
Эта мера необходима для исключения в будущем возможных судебных споров, связанных с предоставлением бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджетам муниципальных образований субвенций из федерального фонда компенсаций и регионального фонда компенсаций.
В рамках журнальной статьи трудно рассмотреть все аспекты новой правовой общности — института расходных обязательств. В связи с этим авторы надеются на продолжение освещения этой темы, в том числе и другими заинтересованными представителями научных и властных кругов
Принятый в 1998 году и введенный в действие в 2000 году Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее — БК РФ) устанавливал (ст. 135 БК РФ), что «все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств».
Этот принцип составления бюджета последовательно развивался в других статьях БК РФ. Так, например, статья 65 устанавливала, что «формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на основе минимальных государственных социальных стандартов, нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг и единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности», а статья 169 подтверждала, что «проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нормами (нормативами), установленными законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления».
Таким образом, БК РФ законодательно закреплял нормативный принцип формирования расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Однако, в Федеральном зако-1 не от 09.07.99 № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» было установлено, что положения Кодекса о составлении расходов бюджетов на основе минимальных государственных социальных стандартов и нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг вводятся в действие со дня введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах.
Поскольку указанный федеральный закон не принят до настоящего времени, то это обстоятельство означает фактическое отсутствие правовой базы формирования (составления) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в части их расходов.
Следует отмстить, что вопрос о необходимости создания государственных минимальных социальных стандартов впервые на официальном уровне возник в 1995 году в связи с принятием Программы Правительства Российской Федерации «Реформы и развитие российской экономики в 1995- 1997 годах» (постановление Правительства РФ от I 28.04.95 № 439).
В этой Программе указывалось, что решение проблемы «учета при формировании бюджетов различных уровней государственных минимальных социальных стандартов» должно рассматриваться в качестве приоритетного направления социальной политики Правительства к Российской Федерации.
В последующие 1996-2001 годы для реализации указанного направления социальной политики было принято два указа Президента Российской Федерации, четыре постановления и одно распоряжение Правительства Российской Федерации. Однако вопрос о государственных минимальных социальных стандартах так и не нашел своего решения.
В дальнейшем этот вопрос «всплыл» лишь в Федеральных законах от (М.07.03 № 95-ФЗ I «0 внесении изменений и дополнении и Федеральный закон «0б общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Первый из них, при определении требований к федеральным законам, устанавливающим полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренным пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 04.07.03 № 95-ФЗ), указывает на необходимость установления «федеральных государственных минимальных социальных стандартов расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление соответствующих полномочий» (п. 7 ст. 26.3.).
Помимо этого, указанный федеральный закон предоставляет право органам государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливать «региональные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов бюджета субъекта Российской Федерации на финансовое обеспечение полномочий, указанных в статье 26.2 и пункте 2 статьи 26.3» (и. 2 ст. 26.14. Федерального закона от 06.10.1999 Х- 184-ФЗ(вред. Федерального закона от 04.07.03 № 95-ФЗ).
Второй закон при установлении требований, которым должен соответствовать «Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями?, указывает на необходимость наличия в этих законах «способа (методики) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты» (ст. 19 Федерального закона от 06.10.03 № 131-ФЗ).
Помимо этого, указанный федеральный закон предоставляет право органам местного самоуправления устанавливать «муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения» (п. 2 ст. 53).
Кроме того, осенью 2003 года Государственная Дума приняла в первом чтении ФЗ «О минимальных государственных социальных стандартах», внесенный депутатами Государственной Думы (законопроект № 209727-3). Его анализ показывает, что этот законопроект носит рамочный характер и не устанавливает каких-либо конкретных стандарте
На данном этапе развития бюджетного законодательства Российской Федерации десятилетняя история с разработкой минимальных государственных социальных стандартов закончилась принятием Федерального закона от 20.08.04 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодеке Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».
Этим федеральным законом понятие «минимальные государственные социальные стандарты» и связанные с ним нормы и положения исключены из бюджетного законодательства Российской Федерации в связи с введением в него других принципов формирования расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основанных на иных понятиях.
ПЕРЕХОД К ФОРМИРОВАНИЮ РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ ПО ПРИНЦИПУ УЧЕТА В НЕМ СООТВЕТСТВУЮЩИХ РАСХОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ
Столь длительные и безуспешные попытки создания единой (в масштабах всей страны) системы минимальных государственных социальных стандартов, предназначенных для установления на их основе нормативов финансовых затрат, необходимых для формирования расходной части всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, объясняются внутренней противоречивостью принципа нормативного метода формирования расходов бюджетов на основе минимальных государственных социальных стандартов.
Во-первых, этот метод входит в противоречие с основными принципами бюджетного федерализма, соответствующего особенностям федеративного государства, каким является Российская Федерация.
В соответствии с этими принципами муниципальные образования, субъекты Российской Федерации и Российская Федерация должны иметь собственные полномочия по решению тех предметов ведения, которые входят в их компетенцию.
Во-вторых, этот метод не является универсальным, поскольку он может применяться лишь но некоторым государственным и муниципальным обязательствам. Например, он совершенно неприменим при исполнении государственных и муниципальных долговых обязательств.
В-третьих, этот метод «консервирует» пресловутое планирование бюджетных расходов от достигнутых в предшествующем периоде времени видов и объемов этих расходов, ограничивая тем самым свободу выбора более эффективных способов решения вопросов по соответствующим предметам ведения.
С учетом этих и других недостатков рассматриваемо метода формирования расходов бюджетов необходимом было сформулировать универсальные в условиях федеративного государства, общие для всех бюджетов бюджетной сис темы Российской Федерации принципы формирования их расходов.
Первым, но весьма значительным шагом в этом направлении стало принятие Федерального закона от 20.08.04 1 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», который установил, что «формирование pacходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов гол дарственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых, согласно законодательству Российской Федераций, международным и иным договорам и соглашениям, должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов» (новая редакция статьи 65 БК РФ).
Таким образом, в бюджетное законодательство Российской Федерации впервые было введено фундаментальное понятие «расходные обязательства», законодательное определение которого было дано в указанном Федеральном законе. Согласно этому определению «расходные обязательства — обусловленные законом, иным нормативным актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда).
Появление в бюджетном законодательстве Российской Федерации рассматриваемого понятия изменило и уточнило основные положения БК РФ
(в части формирования расходов бюджетов) и тем самым создало новую правовую общность — институт расходных обязательств.
Как видно из определения понятия «расходное обязательство», оно имеет непосредственный практический смысл и истребует, в отличие от понятия «минимальный государственный социальный стандарт», принятия дополнительных федеральных законов для раскрытия его содержания.
Действительно, берется федеральный закон, содержащий положения, в соответствии с которыми физическим или юридическим лицам необходимо предоставить денежные средства в определенном размере (пособия, пенсии, стипендии, субсидии и т.п.), и если в этом законе нет каких-либо оговорок об источниках финансового обеспечения его исполнения, то обязательства, вытекающие из этого закона, являются расходными обязательствами Российской Федерации.
Следующим источником Возникновения расходных обязательств являются договоры, соглашения, контракты, заключаемые с целью реализации предметов ведения и полномочий соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Например, в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 71) к ведению Российской Федерации относится метеорологическая служба, стандарты, эталоны и метрическая система. Данное положение означает, во-первых, что по данному предмету ведения должны быть приняты федеральные законы, а во-вторых, то, что Российская Федерация должна исполнять эти полномочия.
В рамках реализации этих полномочий Российская Федерация вступает в гражданские правоотношения: заключает трудовые договоры с сотрудниками создаваемых служб и организаций, хозяйственные договоры на отопление, освещение соответствующих помещений и т. д.
Таким образом, вытекающие из таких договоров (контрактов и соглашений) обязанности Российской Федерации предоставить (при условии исполнения контрагентом по до-гонору соответствующих положений договора) средства соответствующего бюджета и являются расходными обязательствами Российской Федерации.
До недавнего времени основной проблемой являлось то обстоятельство, что многие федеральные законы, регулирующие отношения по предметам совместного ведения либо отношения по вопросам местного значения, указывали по одному и тому же полномочию разные источники его финансового обеспечения. В этих случаях было невозможно определить, чье расходное обязательство возникнет в результате реализации этого полномочия.
Для решения этой проблемы понадобилось принятие специальных федеральных законов, устанавливающих четкое разграничение полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
К этим федеральным законам относятся:
Федеральный закон от 04.07.03 № Э5-ФЗ «О внесении изменений и дополнений
в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
Федеральный закон от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; |
Федеральный закон от 22.08.04 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
Федеральный закон от 20.08.04 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».
С принятием этих системообразующих федеральных законов стали законодательно определенными расходные обязательства Российской Федерации (ст. 84 БК РФ), расходные обязательства субъекта Российской Федерации (ст. 85 БК РФ) и расходные обязательства муниципального образования (ст. 86 БК РФ), а также принципы принятия этих расходных обязательств соответствующими органами власти и органами местного самоуправления.
Из анализа положений указанных статей БК РФ следует вывод, что законодатель в части предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации разграничил существующие расходные обязательства по принципу установления субъекта (Российская Федерация или субъект Российской Федерации), имеющего полномочия по принятию и исполнению расходных обязательств по соответствующим предметам ведения.
При этом законодатель сделал оговорку, что осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения, не указанным в статье 26.2 и пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 04.07.03 № 95-ФЗ), осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета (п. 7 статьи 26.3).
В свою очередь, осуществление органами местного самоуправления муниципальных образований отдельных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации производится за счет субвенций из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации соответственно.
Таким образом, расходные обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований делятся на два основных вида. Расходные обязательства, исполняемые за счет собственных доходов соответствующих бюджетов, за исключением субвенций из других бюджетов, и расходные обязательства, исполняемые за счет субвенций из других бюджетов и в пределах объемов этих субвенций (п. 3 ст. 26.20 ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ (в ред. Федерального закона от 04.07.03 № 95-ФЗ) и п. 3 ст. 20 ФЗ от 06,10.03 № 131-ФЗ).
Другой важной особенностью рассматриваемого института расходных обязательств является то обстоятельство, что статьи 85 и 86 БК РФ содержат запрет на принятие субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями расходных обязательств, связанных с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами, а в случае муниципальных образований и вопросов, отнесенных к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации, за исключением случаев, установленных законами субъекта Российской Федерации.
Последнее означает, что, если судоустройство в стране является предметом ведения и полномочием Российской Федерации, то ни субъекты Российской Федерации, ни тем более муниципальные образования не должны принимать расходных обязательств по финансовому обеспечению деятельности судебных органов в субъектах Российской Федерации или в муниципальных образованиях.
В полном объеме основные принципы формирования расходов бюджетов в соответствии с положениями новой редакции статьи 65 БК РФ вступят в действие с 1 января 2006 года. Переход к формированию бюджетов бюджетной системы Российской Федерации исходя из принципа необходимости исполнения всех принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием расходных обязательств имеет несомненные преимущества по сравнению с нормативными методами формирования расходов указанных бюджетов.
Главным преимуществом такого принципа является возможность четкого разграничения принадлежности существующих к настоящему времени расходных обязательств между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
Помимо этого, введение в бюджетное законодательство Российской Федерации понятия «расходные обязательства» наполнило конкретным смыслом использовавшееся ранее в бюджетном законодательстве Российской Федерации, но без законодательного определения, понятие «бюджетные обязательства». Теперь под бюджетными обязательствами понимаются «расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год» (ст. 6 БК РФ).
Поскольку подавляющее количество расходных обязательств носит длящийся характер без ограничения времени их действия, либо имеют конкретные сроки их исполнения (особенно в части долговых обязательств), то это обстоятельство создает надежную основу для бюджетного планирования не только на один финансовый год, но и на несколько лет вперед.
Таким образом, с помощью законодательно установленного понятия «расходные обязательства» созданы понятные для правоприменения правовые основы формирования расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Однако для реализации новых принципов формирования расходов бюджетов предстоит выполнить еще достаточно много работы, в том числе по исполнению положений статьи 87 БК РФ в части создания и ведения органами государственной власти и органами местного самоуправления реестров расходных обязательств Российской Федерации, расходных обязательств субъектов Российской Федерации и расходных обязательств муниципальных образований.
При этом указанные реестры в целях их использования при формировании расходов соответствующих бюджетов должны представлять собой не просто «свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет соответствующих бюджетов, как это указано в пункте 2 статьи 87 БК РФ, но и стоимостную оценку этих расходных обязательств.
Указанный свод может представлять собой перечень нормативных правовых актов, из которых напрямую вытекают расходные обязательства, а также перечень законодательно установленных полномочий, оценка стоимости которых определяется исходя из стоимости договоров, заключенных с целью их реализации.
Только в этом случае указанные реестры будут представлять правовую основу, необходимую для формирования расходов соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Порядок ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации, устанавливается Правительством Российской Федерации, поэтому Правительство Российской Федерации должно определить и структуру этого документа.
НЕРЕШЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Вероятно, что при правоприменении рассмотренных выше основных принципов (правовых основ) формирования расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации будут выявлены те или иные правовые проблемы, которые потребуют дальнейшего совершенствования этих правовых основ. Ряд таких проблем можно обозначить уже в настоящее время.
В частности, возникает вопрос, являются ли судебные акты, предусматривающие обращение взыскания на бюджетные средства бюджетной системы Российской Федерации в порядке субсидиарной ответственности по денежным обязательствам получателей бюджетных средств, расходным обязательством Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования?
Судебное решение порождает эту обязанность не само по себе, а в силу соответствующего закона или договора (соглашения), которые по каким-то причинам не исполняются добровольно.
Из этого следует, что судебное решение, понуждающее Российскую Федерацию, субъект Российской Федерации, муниципальное образование исполнить указанные в законе или договоре (соглашении) обязанности, является источником не расходного обязательства, а источником бюджетного обязательства.
Такие лее бюджетные обязательства возникают и в случае принятия судом судебного акта, предусматривающего возмещение вреда, причиненного гражданину или юридическому липу государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, который согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации подлежит возмещению за счет соответствующей казны.
В связи с этим необходимо признать, что указанные в статье 6 БК РФ бюджетные обязательства могут возникать и в результате принятия судом соответствующего судебного акта.
Анализ показывает, что введение в БК РФ понятия «расходные обязательства» требует системной коррекции многих его статей с целью исключения из него положений, связанных с уже исключенным из него понятием «минимальные государственные социальные стандарты», либо замены этих положений на положения, использующие понятие «расходные обязательства».
В основном указанной корректировки требуют статьи, в которых используются понятия «предоставление государственных или муниципальных услуг» и/или «нормативы финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг».
Полагаем, что в данном случае необходимо восстановить причинно-следственную связь, вытекающую из понятия «расходные обязательства, поскольку основной целью деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления является, прежде всего, безусловное исполнение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Иное дело, что определенные расходные обязательства возникают в силу необходимости предоставить населению или организациям те или иные государственные или муниципальные услуги во исполнение возложенных на государственные органы власти или на органы местного самоуправления соответствующих полномочий.
Другой проблемой, требующей законодательного решения, является правовая неопределенность нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, устанавливающих в соответствии с федеральными законами расходные обязательства субъекта Российской Федерации в случае исполнения органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Положения пункта 7 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (в ред. Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ) устанавливают конкретные требования к таким федеральным законам.
При анализе этих требований возникает вопрос о предмете регулирования нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, устанавливающих расходные обязательства субъекта Российской Федерации в соответствии с этими федеральными законами, если все вопросы исполнения органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, должны быть урегулированы такими федеральными законами. Кроме того, определенного уточнения требует положение пункта в статьи 26.20 Федсраль-ногозаконаот06.10.1999№ 184-ФЗ (в ред. Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ), всоответствии с которым «органы государственной власти субъекта Российской Федерации несут ответственность за осуществление полномочий, указанных в пункте 7 статьи 26.3 и статье 26.5 настоящего Федерального закона, в пределах субвенций из федерального бюджета, предоставленных на осуществление соответствующих полномочий».
Из положения следует, что соответствующие расходные обязательства субъекта Российской Федерации будут исполняться в пределах объемов предоставленных на их исполнение субвенций из федерального бюджета.
Эта особенность может оказаться принципиальной при рассмотрении судами судебных споров, связанных с исполнением таких расходных обязательств субъектов Российской Федерации.
Из общей логики, требование судебных органов оплатить расходное обязательство, возникающее при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые подлежат финансовому обеспечению за счет соответствующих субвенций, должно быть обращено к соответствующему субъекту Российской Федерации.
А в случае, если на исполнение каких-либо конкретных расходных обязательств объем предоставленных субвенций оказался недостаточным, то данный вопрос должен решаться между соответствующими уровнями власти, в том числе посредством обращения в судебные органы.
Помимо этого, имеет смысл ввести в БК РФ положения, связывающие условия предоставления субвенций из федерального фонда компенсаций и регионального фонда компенсаций принятием соответственно субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием расходных обязательств, на исполнение которых предназначены указанные субвенции, а также условия прекращения предоставления этих субвенций в случае отмены указанных расходных обязательств (ст. 133 и 140 БК РФ).
Эта мера необходима для исключения в будущем возможных судебных споров, связанных с предоставлением бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджетам муниципальных образований субвенций из федерального фонда компенсаций и регионального фонда компенсаций.
В рамках журнальной статьи трудно рассмотреть все аспекты новой правовой общности — института расходных обязательств. В связи с этим авторы надеются на продолжение освещения этой темы, в том числе и другими заинтересованными представителями научных и властных кругов
