— Елена Анатольевна, сегодня уже можно диагностировать достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развития российской муниципальной системы?
— Сегодня можно утверждать, что система местного самоуправления давно пережила период реформирования, начало которому положено принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее — Закон № 131-ФЗ). Почему я делаю такие выводы? Принимая активное участие в кустовых совещаниях, проводимых Общероссийским Конгрессом муниципальных образований и Всероссийским советом местного самоуправления, я часто бываю в различных регионах. Слушая выступления представителей муниципальных образований, понимаю, что проблемы, которые их волнуют, кардинально изменились. Так, на первом этапе реализации Закона № 131-ФЗ основными задачами были территориальная организация местного самоуправления и становление организационных основ. Сейчас проблематика, звучащая из уст представителей муниципальных образований, сместилась в сторону непосредственно хозяйствования. И это нужно рассматривать как положительную тенденцию. То есть руководители муниципалитетов озабочены не вопросами собственной реорганизации, а решением повседневных задач, стоящих перед ними, работой муниципальных предприятий и учреждений. Это во-первых.
На сайте журнала есть библиотека статей, посвященная вопросам эффективности местного самоуправления. Ознакомиться с ней можно здесь.
Во-вторых, Минрегион России, в частности департамент, который я представляю, регулярно осуществляет мониторинг формирующейся системы местного самоуправления. Именно наше министерство в 2005 году впервые озвучило количество муниципальных образований в стране — 24 тысячи. Именно от нас ждут информацию о том, сколько у нас в стране сити-менеджеров, и о том, как муниципальные образования решают вопросы местного значения. Всю статистику, касающуюся организации местного самоуправления, мы собираем. К слову сказать, до самого последнего времени сбор информации осуществляли ручным счетом. Это приводило не только к арифметическим ошибкам, но и, к сожалению, позволяло субъектам РФ в определенных цифрах допускать некоторые неточности, лукавить. Сотрудники департамента самостоятельно в рамках своей деятельности автоматизировали процесс сбора и анализа информации об организации местного самоуправления в Российской Федерации. Сегодня благодаря этому эффективному инструменту мы за считанные минуты можем иметь на руках информацию о каждом из 24 тысяч муниципальных образований. Так вот, автоматизированный анализ организации местного самоуправления доказывает, что система местного самоуправления продвигается вперед.
Возьмем хотя бы такой факт. В 2005 году у нас насчитывалось 24,5 тысячи муниципальных образований. Сейчас их 23,9. С чем связано сокращение? На этапе 2005 года субъекты РФ оказались в жестких рамках сроков, которые определил Закон № 131-ФЗ в части установления территориальной организации местного самоуправления. У регионов на раздумье о территориальной организации было всего полтора года. Детальный анализ сегодняшнего процесса сокращения муниципальных образований показал, что он связан с не до конца взвешенной политикой субъектов РФ в 2005 году. Согласитесь, создавать муниципалитеты, сельские поселения с численностью жителей до 100 человек и рассчитывать в дальнейшем на их самостоятельность и состоятельность в целом ряде случаев, безусловно, непродуманная позиция. Становится понятно, почему такие муниципалитеты начали объединяться с более сильными и самодостаточными территориями. Вместе с тем в целом ряде субъектов РФ по-прежнему актуально сохранение муниципальных образований с численностью жителей до 100 человек. В таких муниципальных образованиях не работают представительные органы, все вопросы и проблемы решает сход граждан. Малонаселенные муниципальные образования чаще всего находятся в труднодоступных местностях, например на Чукотке. Создание и сохранение мелких муниципальных образований оправданно и в случае, когда населенный пункт представлен, допустим, одной национальностью. Таких селений очень много в горных районах Северо-Кавказских республик. То есть существующая система, отсекая все нежизнеспособное, движется вперед.
Теперь что касается достоинств и особенностей Закона № 131-ФЗ. Прежде всего он позволяет учитывать все многообразие форм организации жизни на различных территориях России. Мы можем создать городской округ с численностью три тысячи человек и создать сельское поселение с численностью 40 тысяч. И в том и в другом случае это может быть оправданно. Возьмем, к примеру, городской округ «Новая Земля», расположенный на архипелаге с одноименным названием. Его численность всего 2,9 тысячи человек, но в то же время это абсолютно замкнутая территория, которая самодостаточна с точки зрения инфраструктуры, социальной, транспортной сети и т. д. И наоборот, населенные пункты-станицы в Краснодарском и Ставропольском краях с численностью более 40 тысяч носят статус сельского поселения.
Может возникнуть вопрос: а зачем нужен городской округ (городской округ воспринимается как некий эквивалент крупного населенного пункта) с такой малой численностью и сельское поселение с 46 тысячами жителей? Действительно, на первый взгляд это вызывает желание покритиковать предложенную модель организации местного самоуправления. Однако, когда начинаешь более детально анализировать ситуацию, понимаешь, что муниципальное образование городской округ «Новая Земля», несмотря на малочисленность, со всей его инфраструктурой действительно выполняет роль городского округа, а многочисленные станицы не только по определению, но и по укладу жизни жителей являются сельскими поселениями: там занимаются земледелием, животноводством и т. д. То есть ведут сельский образ жизни. И все эти нюансы позволяет учитывать Закон № 131.
— Что на сегодняшний день ускользнуло из поля зрения федеральных законодателей в части организации местного самоуправления?
— Несмотря на то что Закон № 131-ФЗ создает все необходимые правовые предпосылки для решения вопросов территориальной организации местного самоуправления, в федеральном законодательстве далеко не все урегулировано с точки зрения территориальных основ организации власти в стране. Дело в том, что помимо муниципального деления в РФ предусмотрена возможность установления субъектами Федерации так называемого административно–территориального устройства. Это право закреплено в Законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ. То есть субъект своим решением может тот или иной населенный пункт назвать либо городом, либо селом. Но каких-то требований к регионам по поводу того, как они должны осуществлять административно-территориальное устройство, федеральное законодательство сегодня не вводит. И получается, что один регион называет городом населенный пункт с двумя тысячами жителей, а другой регион населенный пункт с 30 тысячами человек считает сельским поселением.
Если мы заглянем в историю, то найдем в нашем федеральном законодательстве критерии отнесения населенных пунктов к городам. Так, ранее было определено, что город — это населенный пункт численностью жителей более 12 тысяч человек. Таким образом, регионы могли устанавливать статус населенного пункта с учетом указанных критериев. На сегодняшний день ситуация складывается таким образом, что субъекты РФ иногда подменяют свои полномочия по административно-территориальному обустройству и сознательно лишают населенный пункт, например, статуса города. Делается это для того, чтобы в дальнейшем муниципальное образование лишить статуса городского округа. Ведь городской округ может существовать только в случае, если населенный пункт наделен статусом города. Или наоборот, селу присваивается статус города, хотя по всем традиционным признакам этот населенный пункт сельский. Но субъект, чтобы повысить статус муниципального образования, намеренно присваивает ему статус города.
Таким образом, получается, что у субъекта РФ есть в наличии два инструмента. Первый инструмент — муниципальное деление территорий, полностью регулируемое Законом № 131-ФЗ. Установленные законом критерии пусть и вариативные, но тем не менее определены на федеральном уровне. Второй инструмент, который Федерация вообще никак не регулирует — административно-территориальное обустройство.
Чтобы не было такой подмены понятий, Минрегион России в настоящее время подготовил законопроект о внесении изменений в Закон № 184-ФЗ. Сделана попытка точечно, минимально скорректировать позицию субъектов РФ по их административно-территориальному делению. Пока мы не затрагиваем вопрос установления единых критериев административно-территориального устройства, но каким-то образом упорядочить этот вопрос необходимо. И если нас поддержат муниципалитеты, регионы, то мы будем и в дальнейшем продолжать работу по установлению критериев административно-территориального устройства субъектов РФ.
— Серьезный компонент в работе системы местного самоуправления — реализация полномочий, возложенных на муниципальные образования. Объем полномочий, которым наделены сегодня муниципалитеты, достаточно большой и, что самое главное, продолжает увеличиваться. Какова позиция министерства по этому вопросу?
— Надо сказать, что на этапе реформы местного самоуправления система полномочий претерпевала значительные изменения. Что-то было исключено из списка полномочий местного самоуправления, что-то, причем не всегда обеспеченное финансовыми средствами, добавлено. Пока шел переходный период в реализации Закона № 131-ФЗ, отраслевые ведомства с осторожностью подходили к наделению органов местного самоуправления дополнительными полномочиями. Сегодня же наше министерство столкнулось с массой инициатив по поводу наделения органов местного самоуправления муниципальных образований дополнительными полномочиями. Однако Минрегион России, я могу с уверенностью об этом сказать, занимает твердую позицию в своих отношениях со всеми другими федеральными ведомствами, которые пытаются переложить ряд полномочий на местный уровень без привлечения дополнительных источников финансирования. К примеру, мы выступили однозначно против наделения органов местного самоуправления полномочиями по содержанию всего бесхозяйного имущества, находящегося на территории муниципалитета. Мы сталкивались с ситуацией, когда полномочия по профилактике наркомании и всех видов преступности, связанной с наркоманией, также пытались перевести на местный уровень. На самом деле мне трудно назвать министерство, которое устояло бы перед соблазном переадресовать государственные полномочия органам местного самоуправления. Мы не устаем призывать коллег из отраслевых министерств к тому, что если они готовят предложения о наделении муниципалитетов дополнительными полномочиями, то вместе с этим должны предлагать схему их материального, кадрового и иного обеспечения, и тогда мы будем рассматривать данные предложения.
Однако Минрегион России, несмотря на занимаемую позицию, сам выступил инициатором разработки законопроекта (внесен в Правительство РФ на рассмотрение), в котором уточняются полномочия органов местного самоуправления. Предлагаемый сюжет комплексный, поскольку будет вносить изменения в Лесной, Градостроительный кодексы, в Закон № 131-ФЗ, в Закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Речь в законопроекте идет о так называемых городских лесах. Скажу сразу: мы не покушаемся на лесной фонд, находящийся в собственности РФ. В любом населенном пункте кроме парков есть какие-то окраинные залесенные территории. В российском законодательстве нет ни одной нормы, которая бы устанавливала право собственности на эти леса. Их нельзя отнести к лесному фонду, потому что они находятся в границах населенного пункта. Да, в ряде случаев этими лесами управляют лесничества, но зачастую они остаются бесхозными с точки зрения полномочий по управлению. Минрегион России предложил городские леса закрепить на праве муниципальной собственности за муниципалитетами с тем, чтобы они имели возможность развивать эти участки во благо своих населенных пунктов. Либо в рекреационных целях — такие полномочия у муниципалитетов имеются, — либо в крайне необходимых случаях для дальнейшего развития территории. Сразу хочу оговориться, что мы прописываем в своем законопроекте запреты на огульную вырубку городских лесов. Мы считаем, что закрепление городских лесов за муниципалитетами пойдет им во благо, поскольку пытаемся наделить их еще одним видом имущества, которое может принести пользу, в том числе и в части доходного обеспечения бюджета.
— Елена Анатольевна, сегодня много говорится о диверсификации механизмов управления в органах местного управления. По вашему мнению, какая модель лучше и эффективней: когда муниципальным образованием руководит «сити-менеджер» или избранный народом мэр?
— Сегодня целый ряд субъектов РФ, в частности Ивановская область, Ханты-Мансийский автономный округ, проводят преобразования в организационной структуре местного самоуправления. Муниципальные образования путем внесения соответствующих изменений в устав вводят в своей структуре должность главы муниципального образования, назначаемого по контракту, так называемого сити-менеджера.
Подобная структура органов местного самоуправления предусмотрена Законом № 131-ФЗ, однако до настоящего времени не получила широкого распространения: из более чем 24 тысяч муниципальных образований по пути привлечения к своей работе сити-менеджеров пошли лишь около 4,2 тысячи муниципалитетов. Опыт их работы, эффективность реализации данной модели местного самоуправления на практике еще только предстоит изучать. Априори выдвигается тезис о том, что сити-менеджеры сумеют привнести профессиональную нотку в деятельность местных администраций. Сегодня Минрегион России изучает опыт привлечения сити-менеджеров к работе муниципалитетов с целью его обобщения и распространения.
— Минрегион России и Минфин России являются давними оппонентами в вопросе развития экономических основ местного самоуправления. Удается найти взаимопонимание в данном вопросе?
— Безусловно, в вопросах экономических основ местного самоуправления у нас есть крупные регуляторы: Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития РФ, и мы, конечно же, считаемся с позицией этих ключевых ведомств. И когда Минфин России заявляет о том, что если весомую часть налога на прибыль оставить на уровне муниципального образования, то ожидаемого эффекта не будет: богатые муниципалитеты станут еще богаче, а мелкие еще беднее, я с пониманием это воспринимаю. Однако обращаю внимание на следующий факт.
Существующая ныне схема распределения налоговых источников и вообще система формирования межбюджетных отношений на уровне муниципальных образований, пусть не обижаются на меня муниципалитеты, воспитывает из них иждивенцев, которые так и будут сидеть и ждать дотации или какие-то другие межбюджетные трансферты. И эти дотации так или иначе придут в муниципалитет, потому что Бюджетный кодекс требует выравнивать уровень бюджетной обеспеченности всех территорий РФ.
Сегодня уже признан факт, что у муниципальных образований нет стимула для развития у себя на территории экономического потенциала, малого и среднего бизнеса, для привлечения инвестиций. Безусловно, передовые главы муниципальных образований делают все возможное для развития своей территории. У меня есть целый ряд примеров, когда главы муниципалитетов по доброй воле занялись поиском инвесторов, которые бы создавали предприятия на их территории, обеспечивали людей хорошо оплачиваемой работой, платили бы налоги. И их поиски увенчались успехом. Однако, как я уже сказала, это их добрая воля, каких-то законных стимулов для муниципалитетов сегодня нет. Но мы надеемся, что рано или поздно придем с коллегами из Минфина к общему пониманию ситуации.
— Кадровый голод. Так можно назвать проблему нехватки квалифицированных специалистов в системе местного самоуправления. Данный вопрос как-то решается?
— Сегодня в системе местного самоуправления работает более 325 тысяч муниципальных служащих, ну и соответственно 23,9 тысячи глав муниципальных образований. Понятно, что на службу в самоуправление приходят не только профессионалы, но и люди без опыта работы в данной сфере. У них есть огромное желание работать, энтузиазм, но недостаточно профессионализма. Минрегион России совместно с Минфином, Минобразования и Минздравсоцразвития разработал Концепцию подготовки кадров для местного самоуправления. В настоящее время Концепция находится на завершающей стадии доработки. Это серьезный, очень емкий, рассчитанный на долговременную перспективу документ, призванный исправить существующую ситуацию в подготовке специалистов для местного самоуправления.
Сегодня, по нашим оценкам, далеко не во всех субъектах РФ, особенно с учетом экономического кризиса, проводится системная работа по подготовке кадров для органов местного самоуправления. Безусловно, в каких-то регионах такая работа ведется, но и там это происходит не на должном уровне и выглядит точечными вбросами: несколько групп или несколько человек проходят курсы повышения квалификации, участвуют в каких-то других формах переподготовки. Системного подхода к данному процессу нет. Кроме того, практически все субъекты РФ используют собственные программы подготовки муниципальных кадров. Понятно, что не стоит отказываться от регионального компонента, специфика каждого субъекта должна учитываться, однако некий базовый пакет информации, который следует доводить до каждого муниципального работника, должен быть единым. Поэтому через вышеупомянутую Концепцию мы закладываем единые стандарты подготовки муниципальных сотрудников. Предусматриваем необходимость разработки типовых муниципальных и региональных программ подготовки кадров. Наверное, некоторые муниципалитеты могут подготовить собственные программы подготовки кадров, но большинство муниципальных образований не имеет такой возможности.
Понятно, что в процессе подготовки кадров должны участвовать все три уровня власти. Муниципалитеты оплачивают подготовку своих сотрудников, субъекты РФ обеспечивают базовые площадки, на которых сотрудники муниципалитетов проходят обучение и помогают необходимыми финансовыми средствами. Помощь Федерации должна заключаться в подготовке базовых компонентов обучения: в разработке единых методов обучения и в некоем стимулирующем финансировании. Конечно, профинансировать из федерального бюджета обучение всех 600 тысяч муниципальных служащих — это утопия, а вот выделить средства на подготовку федеральных служащих и служащих субъектов РФ, которые затем будут передавать свои знания сотрудникам муниципалитетов, — вполне реально.
— Повышение собираемости земельного налога — это еще одна новелла из жизни местного самоуправления. Что нужно предпринять для того, чтобы собираемость данного налога перестала быть проблемой?
— Недавно мы совместно с Министерством экономического развития провели встречу, на которой как раз обсуждали взимание земельного налога на территориях муниципальных образований РФ. Земельный налог — это один из немногих налогов, который полностью поступает в местные бюджеты. Но проблема в том, что у нас до сих пор существует заявительный принцип государственной регистрации земли, который позволяет всем землепользователям — гражданам, юридическим лицам — благополучно уходить от государственной регистрации, а значит, и от налога на землю. О кадастровой и регистрационной палатах вспоминают только тогда, когда возникает необходимость совершить какую-либо сделку с объектом недвижимости.
Надо сказать, что Минэкономразвития принимает определенные меры для решения этой проблемы. Сегодня прошло объединение кадастровой и регистрационной палат. Если гражданин или юридическое лицо принесли документы на земельный участок для постановки на кадастровый учет, то вся информация о данном объекте автоматически будет передана на регистрацию. И наоборот. Это связка уже заработала. Однако здесь не хватает следующего звена. Очень часто органы местного самоуправления принимают решение о предоставлении земельного участка. Возникает вопрос: почему бы органам местного самоуправления самостоятельно не передать в Росреестр данную информацию? Ведь они должны быть заинтересованы во взаимодействии с Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, которая в свою очередь готова к детальному взаимодействию с муниципалитетами.
С кадастровым учетом земельных участков есть еще одна проблема. Границы муниципальных образований в ряде случаев не учитывают сложившееся земельное деление. Порой граница муниципального образования проходит ровно по середине одного земельного участка. Это недопустимая конфигурация. Такие границы муниципального образования нужно исправлять в соответствии с информацией, полученной из Росреестра.
В заключение хочу отметить, что Минрегион России и Минэкономразвития по вопросу земельного налога приходят к взаимопониманию. И надеюсь, что в ближайшее время муниципальным образованиям будет предложено общее для двух министерств решение указанных проблем.
Справка «Бюджета»
Елена Анатольевна КОДИНА, директор Департамента развития федеративных отношений и местного самоуправления Министерства регионального развития РФ
Родилась 10 ноября 1962 г. в Москве. В 1985 г. окончила Московский институт инженеров землеустройства. В 1998 г. — Российскую академию государственной службы при Президенте РФ.
В 1985–1992 гг. — инженер, старший инженер, инженер II категории, инженер I категории, ведущий инженер ГКНИИПИ градостроительства Главархитектуры Мособлисполкома.
В 1992–1994 гг. — ведущий специалист Комитета по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве РФ.
В 1994–1996 гг. — главный специалист Департамента по делам казачества, отдела местных бюджетов и налогов Департамента по проблемам местного самоуправления Министерства РФ по делам национальностей и региональной политике.
В 1996–2004 гг. — консультант аппарата Комитета Государственной думы РФ по вопросам местного самоуправления.
В 2004–2008 гг. — начальник отдела развития и поддержки местного самоуправления, заместитель директора Департамента федеративных отношений, государственного управления и местного самоуправления Минрегионразвития России.
С 12 июля 2008 г. — заместитель директора Департамента развития федеративных отношений и местного самоуправления Минрегионразвития России.
Действительный государственный советник РФ 3 класса.
