Версия для печати 20284 Материалы по теме
карасева
  
моисеев
Вызвавший много споров и дискуссий Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» стал логическим продолжением процесса реформирования бюджетного сектора.
Анна Сергеевна Карасева, руководитель юридической службы  Центра исследования бюджетных отношений
Илья Вячеславович Моисеев, старший аналитик юридической службы Центра исследования бюджетных отношений

В совокупности предлагаемая Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ (далее — Закон № 83-ФЗ) система поправок создает правовую основу для нового этапа реформирования бюджетного сектора путем создания казенных учреждений и изменения правового положения бюджетных и автономных учреждений, повышения самостоятельности и ответственности руководителей государственных (муниципальных) учреждений и, в конечном счете, повышения качества оказания государственных (муниципальных) услуг. Реализация на практике положений Закона № 83-ФЗ потребует разработки и принятия большого количества подзаконных нормативно-правовых актов на всех уровнях власти. Распоряжением Правительства РФ от 5 марта 2010 г. № 296-р (в редакции от 15 июля 2010 г.) был утвержден План мероприятий по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений. В качестве одного из первоочередных мероприятий указанного Плана были обозначены работы по подготовке и принятию нового постановления Правительства РФ, регламентирующего вопросы создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений. Предполагалось, что появление такого акта станет на федеральном уровне отправной точкой для построения новой системы федеральных государственных учреждений: казенных, бюджетных и автономных.
Новый закон — новый Порядок
И уже в июле текущего года было принято соответствующее постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 539 «Об утверждении порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений» (далее — Постановление № 539).
Указанное Постановление № 539 было разработано с целью:
  • реализации положений Закона № 83-ФЗ;
  • систематизации и объединения норм федерального законодательства относительно создания, реорганизации, изменения типа, ликвидации и утверждения уставов федеральных государственных учреждений всех типов в едином подзаконном нормативно-правовом акте. В настоящее время положения о создании, реорганизации, изменении типа, ликвидации и утверждении уставов федеральных государственных учреждений (бюджетных и автономных) закреплены в различных нормативно-правовых актах. Ситуация с правовым регулированием указанных вопросов отражена в Таблице 1.
  • Действия

    в отношении госучреждений

    Характеристики

    НПА

    Бюджетные учреждения

    Автономные учреждения

    СОЗДАНИЕ

    Какие нормы действуют

    Постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных учреждений»

    Федеральный закон «Об автономных учреждениях» (ст. 5);

    постановление Правительства РФ от 24 декабря 2007 г. № 924 «Об утверждении Правил подготовки предложений о создании федеральных автономных учреждений путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений»;

    постановление Правительства РФ от 28 мая 2007 г. № 325 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения»

    Регулирование

    с 1 января 2011 г.

    Постановление № 539

    РЕОРГАНИЗАЦИЯ

    Какие нормы действуют

    Постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных учреждений»

    Федеральный закон «Об автономных учреждениях»

    (ст. 18)

    Регулирование

    с 1 января 2011 г.

    Постановление № 539

    ИЗМЕНЕНИЕ ТИПА

    Какие нормы действуют

    -

    -

    Регулирование с 1 января 2011 г.

    Постановление № 539

    ЛИКВИДАЦИЯ

    Какие нормы действуют

    Формально постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных учреждений», но по сути порядок отсутствует

    Формально Федеральный закон «Об автономных учреждениях»

    (ст. 19), но по сути порядок отсутствует

    Регулирование с 1 января 2011 г.

    Постановление № 539

    УТВЕРЖДЕНИЕ (ИЗМЕНЕНИЕ) УСТАВА

    Какие нормы действуют

    Формально постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных учреждений», но по сути порядок отсутствует

    Формально Федеральный закон «Об автономных учреждениях»

    (ст. 7), но по сути порядок отсутствует

    Регулирование с 1 января 2011 г.

    Постановление № 539


Содержание Таблицы 1 свидетельствует о наличии правовых пробелов как в вопросах регулирования процедуры изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, так и в вопросах регулирования процедуры утверждения и внесения изменений в уставы федеральных государственных учреждений. В свою очередь действующие в настоящее время правовые нормы отличаются низкой степенью детализации процедурных вопросов создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, что значительно осложняет правоприменительную практику. Осложняет ситуацию и наличие большого количества отсылочных и перекрестных норм, закрепленных в ведомственных актах. Кроме того, появление в связи с принятием Закона № 83-ФЗ нового типа государственного (муниципального) учреждения — казенного учреждения, изменение правового статуса бюджетных учреждений, внесение существенных изменений и дополнений в федеральные законы «О некоммерческих организациях» и «Об автономных учреждениях» свидетельствуют о необходимости принятия нового нормативно-правового акта Правительства РФ, который бы регламентировал процедуры создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений.
Постановление № 539 утверждает специальный Порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений (далее — Порядок). По своей структуре указанный Порядок разделен на следующие блоки:
  • общие положения, определяющие предмет правового регулирования документа;
  • создание федеральных учреждений;
  • реорганизация федеральных учреж­­дений;
  • изменение типа федеральных учреждений;
  • ликвидация федеральных учреждений;
  • утверждение уставов федеральных учреждений и внесение в них изменений.
В качестве основной новации Порядка можно отметить упрощение процедуры создания, реорганизации, изменения типа, ликвидации и утверждения уставов федеральных учреждений посредством правового регулирования данных вопросов в рамках одного документа, а также посредством распространения общих процедурных требований на все случаи создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных учреждений всех типов (казенных, бюджетных, автономных).
Общие подходы к процедуре принятия управленческих решений, закрепленные в Порядке, приведены в Таблице 2.

Действия

в отношении ФГУ

Кем и в какой форме принимается решение

Наличие согласований

Исключения

Создание ФГУ

Распоряжение Правительства РФ

Согласование с Минфином России и МЭР России

-

Реорганизация ФГУ в форме разделения или выделения

Распоряжение Правительства РФ

Согласование с Минфином России и МЭР России

-

Реорганизация ФГУ в форме слияния или присоединения

Правовой акт федерального органа исполнительной власти (далее — ФОИВ), осуществляющего функции и полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности

-

В случае если по результатам реорганизации изменяется подведомственность ФГУ

+

если возникшее при слиянии юридическое лицо является федеральным казенным учреждением

+

в случае присоединения федерального бюджетного или автономного учреждения к казенному учреждению,

решение о реорганизации федерального(ых) учреждения(й) принимается Правительством РФ в форме распоряжения и по согласованию с Минфином России и МЭР России

Изменение типа существующего ФГУ в целях создания федерального казенного учреждения

Распоряжение Правительства РФ

Согласование с Минфином России и МЭР России

-

Изменение типа существующего ФГУ в целях создания федерального бюджетного или автономного учреждения

Правовой акт ФОИВ, осуществляющего функции и полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности

-

Необходимо учитывать, что в соответствии с п. 3 ст. 31 Закона № 83-ФЗ, с 12 мая 2010 года до 1 октября 2010 года решения об изменении типа федеральных казенных учреждений в целях создания федеральных бюджетных учреждений принимаются Правительством РФ

Ликвидация ФГУ

Правовой акт ФОИВ, осуществляющего функции и полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности

-

-

Утверждение (или изменение) Устава ФГУ

Правовой акт ФОИВ, осуществляющего функции и полномочия учредителя

Согласование с ФОИВ, осуществляющим функции и полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности

-



Любые действия, осуществляемые в отношении федеральных учреждений, сопровождаются в соответствии с Порядком подготовкой определенного пакета документов, необходимого для принятия и юридического оформления решения. В большинстве случаев такой пакет документов состоит из проекта правового акта, например о создании или о реорганизации учреждения, а также пояснительной записки к нему. Требования к содержанию указанных документов закреплены в Порядке и носят исчерпывающий характер. Требования к содержанию уставов федеральных казенных и бюджетных учреждений по своей сути соответствуют требованиям п. 3 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях» (в редакции Закона № 83-ФЗ). Что касается автономного учреждения, то перечень информации, закрепляемой в Уставе такого типа учреждений, должен соответствовать в первую очередь требованиям, установленным Федеральным законом «Об автономных учреждениях». В целом можно отметить, что закрепление в Порядке указанных требований к составу различной информации является необходимым условием для устранения правового вакуума. Наличие ясных и однозначных требований к содержанию документов позволит соблюсти сравнительное единообразие при работе с федеральными учреждениями разного типа и обеспечит значимый для каждого из типов учреждений (с учетом особенностей его правового положения) поток информации.
Порядок не для всех?
При рассмотрении Постановления № 539 встает вопрос о необходимости и наличии правовой возможности распространения норм данного документа на случаи создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, в которых функции и полномочия учредителя исполняют федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ. По нашему мнению, вопросы создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации указанных федеральных государственных учреждений, а также утверждения (изменения) их уставов должны регламентироваться актами Президента РФ и рассматриваемый Порядок не может распространяться на подобные случаи. Формально пункт 1 Порядка закрепляет возможность регулирования вопросов создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения (изменения) их уставов иными нормативно-правовыми актами. При этом упомянутая норма Порядка сформулирована достаточно широко и потенциально могут возникнуть сложности с ее толкованием и применением на практике.
В заключение можно отметить, что с учетом норм ст. 33 Закона № 83-ФЗ предполагается, что рассматриваемое Постановление № 539 должно вступить в силу с 1 января 2011 года. При этом федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителей в отношении федеральных государственных учреждений, дано поручение (п. 3 Постановления № 539) в срок до 1 июня 2011 года привести уставы подведомственных федеральных государственных учреждений в соответствие требованиям Постановления № 539 и утвержденного им Порядка. Важно отметить, что в соответствии с п. 2 Постановления № 539 с 1 января 2011 года утратят силу постановления Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений» и от 24 декабря 2007 г. № 924 «Об утверждении Правил подготовки предложений о создании федеральных автономных учреждений путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений».
Поделиться