Анна Сергеевна Карасева, руководитель юридической службы Центра исследования бюджетных отношений
Илья Вячеславович Моисеев, старший аналитик юридической службы Центра исследования бюджетных отношений
В совокупности предлагаемая Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ (далее — Закон № 83-ФЗ) система поправок создает правовую основу для нового этапа реформирования бюджетного сектора путем создания казенных учреждений и изменения правового положения бюджетных и автономных учреждений, повышения самостоятельности и ответственности руководителей государственных (муниципальных) учреждений и, в конечном счете, повышения качества оказания государственных (муниципальных) услуг. Реализация на практике положений Закона № 83-ФЗ потребует разработки и принятия большого количества подзаконных нормативно-правовых актов на всех уровнях власти. Распоряжением Правительства РФ от 5 марта 2010 г. № 296-р (в редакции от 15 июля 2010 г.) был утвержден План мероприятий по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений. В качестве одного из первоочередных мероприятий указанного Плана были обозначены работы по подготовке и принятию нового постановления Правительства РФ, регламентирующего вопросы создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений. Предполагалось, что появление такого акта станет на федеральном уровне отправной точкой для построения новой системы федеральных государственных учреждений: казенных, бюджетных и автономных.
Новый закон — новый Порядок
И уже в июле текущего года было принято соответствующее постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 539 «Об утверждении порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений» (далее — Постановление № 539).
Указанное Постановление № 539 было разработано с целью:
- реализации положений Закона № 83-ФЗ;
- систематизации и объединения норм федерального законодательства относительно создания, реорганизации, изменения типа, ликвидации и утверждения уставов федеральных государственных учреждений всех типов в едином подзаконном нормативно-правовом акте. В настоящее время положения о создании, реорганизации, изменении типа, ликвидации и утверждении уставов федеральных государственных учреждений (бюджетных и автономных) закреплены в различных нормативно-правовых актах. Ситуация с правовым регулированием указанных вопросов отражена в Таблице 1.
-
Действия
в отношении госучреждений
Характеристики
НПА
Бюджетные учреждения
Автономные учреждения
СОЗДАНИЕ
Какие нормы действуют
Постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных учреждений»
Федеральный закон «Об автономных учреждениях» (ст. 5);
постановление Правительства РФ от 24 декабря 2007 г. № 924 «Об утверждении Правил подготовки предложений о создании федеральных автономных учреждений путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений»;
постановление Правительства РФ от 28 мая 2007 г. № 325 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения»
Регулирование
с 1 января 2011 г.
Постановление № 539
РЕОРГАНИЗАЦИЯ
Какие нормы действуют
Постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных учреждений»
Федеральный закон «Об автономных учреждениях»
(ст. 18)
Регулирование
с 1 января 2011 г.
Постановление № 539
ИЗМЕНЕНИЕ ТИПА
Какие нормы действуют
-
-
Регулирование с 1 января 2011 г.
Постановление № 539
ЛИКВИДАЦИЯ
Какие нормы действуют
Формально постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных учреждений», но по сути порядок отсутствует
Формально Федеральный закон «Об автономных учреждениях»
(ст. 19), но по сути порядок отсутствует
Регулирование с 1 января 2011 г.
Постановление № 539
УТВЕРЖДЕНИЕ (ИЗМЕНЕНИЕ) УСТАВА
Какие нормы действуют
Формально постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных учреждений», но по сути порядок отсутствует
Формально Федеральный закон «Об автономных учреждениях»
(ст. 7), но по сути порядок отсутствует
Регулирование с 1 января 2011 г.
Постановление № 539
Содержание Таблицы 1 свидетельствует о наличии правовых пробелов как в вопросах регулирования процедуры изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, так и в вопросах регулирования процедуры утверждения и внесения изменений в уставы федеральных государственных учреждений. В свою очередь действующие в настоящее время правовые нормы отличаются низкой степенью детализации процедурных вопросов создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, что значительно осложняет правоприменительную практику. Осложняет ситуацию и наличие большого количества отсылочных и перекрестных норм, закрепленных в ведомственных актах. Кроме того, появление в связи с принятием Закона № 83-ФЗ нового типа государственного (муниципального) учреждения — казенного учреждения, изменение правового статуса бюджетных учреждений, внесение существенных изменений и дополнений в федеральные законы «О некоммерческих организациях» и «Об автономных учреждениях» свидетельствуют о необходимости принятия нового нормативно-правового акта Правительства РФ, который бы регламентировал процедуры создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений.
Постановление № 539 утверждает специальный Порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений (далее — Порядок). По своей структуре указанный Порядок разделен на следующие блоки:
- общие положения, определяющие предмет правового регулирования документа;
- создание федеральных учреждений;
- реорганизация федеральных учреждений;
- изменение типа федеральных учреждений;
- ликвидация федеральных учреждений;
- утверждение уставов федеральных учреждений и внесение в них изменений.
Общие подходы к процедуре принятия управленческих решений, закрепленные в Порядке, приведены в Таблице 2.
|
Действия в отношении ФГУ |
Кем и в какой форме принимается решение |
Наличие согласований |
Исключения |
|
Создание ФГУ |
Распоряжение Правительства РФ |
Согласование с Минфином России и МЭР России |
- |
|
Реорганизация ФГУ в форме разделения или выделения |
Распоряжение Правительства РФ |
Согласование с Минфином России и МЭР России |
- |
|
Реорганизация ФГУ в форме слияния или присоединения |
Правовой акт федерального органа исполнительной власти (далее — ФОИВ), осуществляющего функции и полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности |
- |
В случае если по результатам реорганизации изменяется подведомственность ФГУ + если возникшее при слиянии юридическое лицо является федеральным казенным учреждением + в случае присоединения федерального бюджетного или автономного учреждения к казенному учреждению, решение о реорганизации федерального(ых) учреждения(й) принимается Правительством РФ в форме распоряжения и по согласованию с Минфином России и МЭР России |
|
Изменение типа существующего ФГУ в целях создания федерального казенного учреждения |
Распоряжение Правительства РФ |
Согласование с Минфином России и МЭР России |
- |
|
Изменение типа существующего ФГУ в целях создания федерального бюджетного или автономного учреждения |
Правовой акт ФОИВ, осуществляющего функции и полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности |
- |
Необходимо учитывать, что в соответствии с п. 3 ст. 31 Закона № 83-ФЗ, с 12 мая 2010 года до 1 октября 2010 года решения об изменении типа федеральных казенных учреждений в целях создания федеральных бюджетных учреждений принимаются Правительством РФ |
|
Ликвидация ФГУ |
Правовой акт ФОИВ, осуществляющего функции и полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности |
- |
- |
|
Утверждение (или изменение) Устава ФГУ |
Правовой акт ФОИВ, осуществляющего функции и полномочия учредителя |
Согласование с ФОИВ, осуществляющим функции и полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности |
- |
Любые действия, осуществляемые в отношении федеральных учреждений, сопровождаются в соответствии с Порядком подготовкой определенного пакета документов, необходимого для принятия и юридического оформления решения. В большинстве случаев такой пакет документов состоит из проекта правового акта, например о создании или о реорганизации учреждения, а также пояснительной записки к нему. Требования к содержанию указанных документов закреплены в Порядке и носят исчерпывающий характер. Требования к содержанию уставов федеральных казенных и бюджетных учреждений по своей сути соответствуют требованиям п. 3 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях» (в редакции Закона № 83-ФЗ). Что касается автономного учреждения, то перечень информации, закрепляемой в Уставе такого типа учреждений, должен соответствовать в первую очередь требованиям, установленным Федеральным законом «Об автономных учреждениях». В целом можно отметить, что закрепление в Порядке указанных требований к составу различной информации является необходимым условием для устранения правового вакуума. Наличие ясных и однозначных требований к содержанию документов позволит соблюсти сравнительное единообразие при работе с федеральными учреждениями разного типа и обеспечит значимый для каждого из типов учреждений (с учетом особенностей его правового положения) поток информации.
Порядок не для всех?
При рассмотрении Постановления № 539 встает вопрос о необходимости и наличии правовой возможности распространения норм данного документа на случаи создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, в которых функции и полномочия учредителя исполняют федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ. По нашему мнению, вопросы создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации указанных федеральных государственных учреждений, а также утверждения (изменения) их уставов должны регламентироваться актами Президента РФ и рассматриваемый Порядок не может распространяться на подобные случаи. Формально пункт 1 Порядка закрепляет возможность регулирования вопросов создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения (изменения) их уставов иными нормативно-правовыми актами. При этом упомянутая норма Порядка сформулирована достаточно широко и потенциально могут возникнуть сложности с ее толкованием и применением на практике.
В заключение можно отметить, что с учетом норм ст. 33 Закона № 83-ФЗ предполагается, что рассматриваемое Постановление № 539 должно вступить в силу с 1 января 2011 года. При этом федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителей в отношении федеральных государственных учреждений, дано поручение (п. 3 Постановления № 539) в срок до 1 июня 2011 года привести уставы подведомственных федеральных государственных учреждений в соответствие требованиям Постановления № 539 и утвержденного им Порядка. Важно отметить, что в соответствии с п. 2 Постановления № 539 с 1 января 2011 года утратят силу постановления Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений» и от 24 декабря 2007 г. № 924 «Об утверждении Правил подготовки предложений о создании федеральных автономных учреждений путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений».
