Зачастую, исходя из практики, учредителями автономных учреждений выступают отраслевые органы администрации муниципального образования, которые в соответствии с Уставом муниципального образования не являются органами местного самоуправления. В то же время согласно действующему федеральному законодательству функции и полномочия учредителя муниципального автономного учреждения осуществляются только органом местного самоуправления.
На основании Закона № 83-ФЗ аналогичное положение закрепляется и в отношении бюджетных учреждений. В связи с этим возникает вопрос: правомерно ли наделять полномочиями учредителя муниципального учреждения отраслевые органы администрации или учредителем может выступать только администрация муниципального образования как орган местного самоуправления? Данный вопрос мы адресовали нашим экспертам, и вот их мнение.
Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в редакции Закона от № 83-ФЗ) закреплена правовая норма, согласно которой функции и полномочия учредителя муниципального учреждения, созданного муниципальным образованием, осуществляются органом местного самоуправления (ст. 9.1 Закона «О некоммерческих организациях»). Также ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (в редакции Закона от № 83-ФЗ) закреплена правовая норма, в соответствии с которой функции и полномочия учредителя автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности муниципального образования осуществляются органом местного самоуправления в порядке, определяемом местной администрацией. Соответственно, функции и полномочия учредителя муниципальных автономных учреждений могут выполнять только органы местного самоуправления данного муниципального образования.
В связи с этим стоит обратить внимание на следующее. На практике нередко согласно Уставу муниципального образования администрация муниципального образования является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных функций. В структуру администрации включаются ее отраслевые (функциональные) и территориальные органы. На основании этого можно сделать вывод, что отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации не имеют статуса органа местного самоуправления. Вместе с тем на практике имеют место случаи, когда во исполнение ч. 3 ст. 6 Закона «Об автономных учреждениях» нормативно-правовым актом местной администрации утверждается порядок осуществления функций и полномочий учредителя муниципальных автономных учреждений, согласно которому функции и полномочия учредителя автономного учреждения осуществляют территориальные, отраслевые (функциональные) органы местной администрации. Данное положение противоречит федеральному законодательству, а именно Закону «О некоммерческих организациях» и Закону «Об автономных учреждениях». В таких случаях необходимо учитывать положение, закрепленное ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а именно: «Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации». Таким образом, при противоречии правовой нормы, закрепленной нормативно-правовым актом местной администрации, правовой норме, закрепленной федеральным законодательством, применяется последняя.
Помимо этого стоит отметить, что нормативно-правовым актом местной администрации об утверждении порядка осуществления функций и полномочий учредителя муниципальных автономных учреждений не представляется возможным делегировать определенные полномочия территориальным, отраслевым (функциональным) органам местной администрации. Порядок осуществления функций и полномочий учредителя муниципального автономного учреждения должен содержать непосредственно описание процедурных моментов осуществления органом местного самоуправления возложенных на него функций и полномочий. Таким образом, структурные подразделения местной администрации не являются органами местного самоуправления и не могут осуществлять функции и полномочия учредителя муниципальных учреждений как автономных, так в будущем и бюджетных. Функции учредителя муниципальных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности муниципального образования, должна осуществлять местная администрация как орган местного самоуправления.
Федеральным законодательством, регулирующим вопросы создания, деятельности, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений (ст. 9.1 Закона «О некоммерческих организациях», ст. 6 Закона «Об автономных учреждениях»), установлено, что полномочия учредителя муниципального учреждения могут осуществляться органом местного самоуправления в порядке, установленном местной администрацией. Федеральное законодательство о местном самоуправлении (ст. 34 Закона № 131-ФЗ) устанавливает базовую структуру органов местного самоуправления, включающую представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию, контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Следует отметить, что правовое закрепление статуса органа местного самоуправления предполагает обязательное наличие норм, регулирующих деятельность этого органа, в Уставе муниципального образования. При этом решение о создании органа местного самоуправления и внесении соответствующих изменений в устав принимается представительным органом муниципального образования согласно установленной процедуре. Практика реализации Закона № 131-ФЗ показывает, что в большинстве муниципальных образований перечень органов местного самоуправления не выходит за рамки базового перечня, установленного ст. 34. При этом, как правило, при описании полномочий, отнесенных к компетенции администрации муниципального образования как исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, наделенного полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, отсутствует градация между отраслевыми (функциональными) органами администрации.
Таким образом, из норм устава и требований федерального законодательства следует, что в настоящее время в большинстве муниципальных образований полномочия учредителя в отношении муниципальных учреждений может осуществлять только администрация как единственный уполномоченный орган местного самоуправления. Указанное обстоятельство не исключает возможности передачи структурным подразделениям администрации функций по текущему управлению деятельностью учреждений, осуществлению контрольных функций, выполнению по отношению к учреждениям функций главного распорядителя бюджетных средств, а также разработки проектов муниципальных правовых актов, касающихся создания, реорганизации, ликвидации учреждений и т. п. Однако в официальных документах в качестве учредителя учреждения должно быть указано муниципальное образование, а в качестве органа, осуществляющего полномочия учредителя, — администрация муниципального образования.
В заключение следует отметить, что на федеральном уровне (ст. 34 Закона № 131-ФЗ) установлен лишь минимальный перечень органов местного самоуправления. Уставом муниципального образования данный перечень может быть расширен, и вновь образованным органам местного самоуправления могут быть переданы полномочия учредителя муниципальных учреждений.
