Версия для печати 5495 Материалы по теме
Развитие системы стратегического планирования для регионов  и муниципалитетов

Дмитриев
Несмотря на то что выход из мировой рецессии займет скорее всего еще несколько лет, в экономике России стали проявляться и положительные тенденции. В частности, начался процесс оздоровления финансового сектора. Однако одним из важнейших условий для дальнейшего развития такой огромной страны, как Россия, является разумное и взвешенное пространственное стратегическое планирование и, главное, налаженный эффективный механизм реализации разработанных стратегий.
Михаил Эгонович ДМИТРИЕВ, президент Центра стратегических разработок

Кризисы 1998 и 2008 гг.: чем отличаются последствия для России

Сейчас значительная часть мировой экономики, и в том числе российская, находятся в глубокой рецессии, достигнув той точки, где только начинается выход из кризиса. Как показывает опыт предыдущих глобальных рецессий, средние темпы экономического роста во многих странах мира в ближайшие два-три года могут оказаться отрицательными. Последующие четыре-пять лет хотя и позволят скорее всего выйти на положительные темпы экономического роста, однако рост этот останется неустойчивым, а масштабные инвестиции в экономику будут затруднены. Возможно, так будет и в России.
Судя по всему, сценарий развития событий в экономике, который имел место после кризиса 1998 года, не повторится. После девальвации 1998 года курс рубля восстановился до уровня докризисного 1997 года только в 2006 году. Это дало огромную передышку российской промышленности, вызвало ее бурный рост, темпы промышленного роста превышали темпы развития сектора услуг. Сейчас, после кризиса 2008 года, курс рубля уже превысил докризисное значение. В новых условиях рост ВВП скорее всего будет превышать рост промышленного производства. Эта статистика подтверждается индексами обследований закупочных менеджеров обрабатывающей промышленности: их ожидания промышленного роста для России гораздо ниже, чем в большинстве крупных стран мира. Таким образом, уже понятно, что в период восстановительного роста российская экономика будет развиваться совершенно иначе, чем после кризиса 1998 года.
Другой аспект состоит в том, что после 1998 года России был не страшен приток капитала извне, вторая половина десятилетия прошла под знаком больших заимствований российских компаний за рубежом, и инвестиционный рост подпитывался именно за счет этого. К сожалению или к счастью, после кризиса 2008 года такой роскоши мы не можем себе позволить. Схожая ситуация сложилась в мировой экономике в середине 70-х годов прошлого века после нефтяного кризиса, когда капитал «бежал» из развитых стран на развивающиеся рынки. Основной удар кризиса и тогда пришелся на развитые страны, Англия, как сейчас Греция, прибегала к заимствованиям Международного валютного фонда, чтобы поправить свое финансовое положение, в то время как многие развивающиеся страны имели очень низкий уровень долга и дешевый капитал.
Кризис зоны евро может привести к такой же ситуации, и из развитых стран дешевый капитал может прийти и в Россию, но «переварить» столько капитала, сколько было до кризиса, Россия сейчас уже не в состоянии. Это связано с тем, что после 1998 года притоку капитала в Россию противостояло много разных факторов: Правительство РФ отдавало огромные объемы внешнего долга, это позволяло нейтрализовать приток валюты и избежать быстрого ускорения инфляции. У нас был огромный бюджетный профицит, правительство наращивало валютные резервы, что тоже сдерживало инфляцию. Сейчас все наоборот: правительство, вместо того чтобы накапливать резервы, их тратит, тем самым наращивая предложение рублей в экономике, внешнего долга у России практически нет. Поэтому приток капитала автоматически вызовет дальнейший рост курса рубля либо резкое ускорение инфляции. Ни то ни другое неприемлемо для нашей промышленности.
Однако есть и позитивные изменения: после кризиса российский финансовый сектор существенно окреп и оздоровился. Например, как показал опрос предприятий о том, какие источники развития они видят для себя на ближайшую перспективу, подавляющее большинство не рассматривает внешние источники финансирования. И это вполне обоснованно: как ни парадоксально, доля банковских кредитов нефинансовому сектору во внутреннем валовом продукте России после кризиса возросла и сейчас находится на уровне США, впервые за всю историю нашей страны. Более того, банки окрепли и с точки зрения пассивов: депозиты населения росли рекордными темпами, повторяя период докризисного перегрева. Это означает, что население не испугалось кризиса, доверяет банкам, в том числе и негосударственным коммерческим. Таким образом, банки аккумулируют большие ресурсы, и, как только возобновится возможность кредитовать российскую экономику, нет сомнений, что эти ресурсы пойдут в реальный сектор.
Это подтверждается и другими фактами: рынок корпоративных облигаций был одним из самых быстрорастущих сегментов финансового рынка в условиях кризиса, и не исключено, что в дальнейшем этот процесс продолжится. Значит, многие заемщики, которые раньше могли выходить только на рынки зарубежных стран, сейчас вполне смогут заимствовать на внутреннем рынке, и это мощный дополнительный источник внутренних инвестиций.
Наконец, принципиально изменилась ситуация с динамикой занятости. После кризиса 1998 года занятость в России росла примерно на 2–2,5 % в год. Сейчас налицо все признаки того, что не только в России, но и в большинстве стран мира экономический рост происходит без роста занятости. Для России это в общем-то неплохо, потому что в течение последнего десятилетия у нас росла не только занятость, но и численность трудоспособного населения примерно теми же темпами: 2–2,5 % в год. В 2007 году ситуация переменилась, и в ближайшие 15 лет численность трудоспособного населения будет снижаться на величину от 800 тыс. до 1,5 млн человек в год, то есть в среднем на 1,5 % от количества экономически активного населения. Соответственно притока рабочей силы в экономику не будет. А значит, для России является плюсом, что промышленность будет развиваться без наращивания количества рабочих мест. Она будет в меньшей степени, чем до кризиса, испытывать нехватку рабочих рук, это поможет промышленности избежать инфляции издержек и развиваться более устойчиво.

Разумное пространственное развитие

В такой пространственно протяженной стране, как Россия, где к тому же быстро сокращается численность трудоспособного населения, поддержание экономического роста неизбежно сталкивается с огромными трудностями. Когда в экономике растет предложение на рынке труда, инвестировать в новые предприятия, создавать новые рабочие места легко, не нужно ликвидировать другие предприятия, чтобы высвободить рабочую силу. В условиях, когда количество рабочих рук сокращается, для открытия нового предприятия нужно сначала закрыть какое-то другое или высвободить занятых, причем в количестве, превышающем число создаваемых рабочих мест. Чтобы можно было это осуществить, такие процессы должны быть синхронизированы и в пространстве, и во времени. Без участия государства добиться этого будет практически невозможно. Но пока наше государство не научилось этого делать ни на одном из уровней власти. В связи с этим возникают принципиально новые требования к стратегическому планированию.
Итак, какова наиболее вероятная траектория развития России не только на ближайшие два-три года, но и на 10-15 лет? Из-за быстрого удорожания рубля в России замедлилось становление промышленности и ускорилось развитие сектора услуг. Вероятнее всего это состояние продлится не только на период выхода из кризиса, но и на гораздо более длительный срок. Об этом свидетельствует опыт других стран, оказавшихся в аналогичных условиях. Производительность труда в сфере услуг стран уровня России, не говоря уже о более развитых странах, гораздо выше, чем в промышленности. Поэтому создание новых рабочих мест в секторе услуг ведет к более быстрому экономическому росту, чем в секторе промышленности.
Сейчас в России занятость в сфере услуг значительно ниже, чем в большинстве развитых стран. Но чем более развитой страной мы будем становиться — а Россия может стать развитой страной низшего эшелона через 10–15 лет, — тем больше будет расти доля занятых в секторе услуг. В промышленности нас ждет либо стагнация занятости, либо ее снижение, при этом промышленный рост будет достигаться почти исключительно за счет роста производительности труда. Инвестиции в модернизацию производства позволят существенно увеличить выработку на одного занятого без увеличения занятости.
Как это отразится на территориальном развитии России? На рисунке 1 показана ситуация с численностью населения в российских городах. В других странах со схожим экономическим развитием города выстроились бы в прямую линию.
Рис 1
В России ситуация другая: на графике хорошо виден дефицит населения в крупнейших городах-миллионерах и в небольших городах, которые в развитых странах являются центрами оказания услуг для прилегающих к ним предприятий агробизнеса (точки на синей линии, расположенные ниже прямой прерывистой линии тренда). Если сравнить количество населения в городах-миллионерах в России и в развитых странах, то там доля населения в таких городах в 2,5 раза выше, чем у нас.
Зато переизбыток населения, не обеспеченного занятостью, появляется в средних городах. При этом далеко не все средние города могут быть конкурентоспособны в будущем. Некоторые из них скорее всего могут не найти ниш для своего развития, поэтому население сможет найти работу только в более крупных городах или в агробизнесе. Показателен график производительности труда в городах с разным размером населения (см. рис. 2). Зависимость здесь такая: чем меньше население, тем ниже производительность труда.
рис 2
Именно поэтому гармоничное, разумное пространственное развитие имеет для России огромное значение. Проблема дальнейшего экономического роста — это не просто проблема создания рабочих мест в сфере услуг, повышения производительности труда в промышленности, но и вопрос перемещения и распределения занятых по территории страны.

Моногорода: возможные решения

Отрасль услуг в основном будет развиваться в крупнейших городах или небольших центрах обслуживания сельского хозяйства, а для моногородов встает выбор: либо самостоятельное выживание, либо интеграция с более крупными городами. Российские моногорода конкурентны по производительности труда лишь в некоторых отраслях, например в химической промышленности. В металлургии их преимущества ослабевают, а в машиностроении, текстильном, швейном производстве совсем теряются, так как эти отрасли сталкиваются с ограничениями внутреннего рынка.
В условиях кризиса стали разрабатываться программы развития моногородов, и тут уже можно сделать первые выводы. Так, например, стало ясно, что стратегия успешного развития моногородов зависит не только от них самих. Для тех моногородов, которые находятся вблизи относительно крупных населенных пунктов (таких городов очень много, например, в Поволжье), ключевым преимуществом может оказаться тесная интеграция с более крупными соседними городами. Для этого необходимы не столько меры со стороны малых городов, сколько усилия по развитию транспортной инфраструктуры, включая развитие скоростного пригородного железнодорожного сообщения. Но это уже программа не регионального, а федерального масштаба.
То же самое можно сказать о повышении инвестиционной привлекательности. Малый город тоже может быть очень интересен инвесторам. Есть примеры, когда целые отрасли развиваются преимущественно в таких городах, например химическая промышленность. Но развитие бизнеса сильно тормозится из-за неудовлетворительного состояния региональной авиации. Если в Америке по регионам страны летает около 900 млн человек в год, то в России — меньше 30 млн. При таких условиях в моногород, географически удаленный от крупных центров, инвестор пойдет неохотно, потому что  ему будет трудно вести бизнес на этой территории. И снова мы упираемся в программу федерального уровня.
Если по каким-либо причинам моногород не сможет развиваться, нужно создавать условия для переезда работников в другие города, следовательно, необходимо задействовать федеральную программу «Жилище», а также развивать программы субсидирования переезда работников и их семей на новое место жительства, включая полную или частичную оплату проезда, выдачу кредитов на первоначальное обзаведение имуществом и т. д. Это программы, которые выходят за рамки стратегий моногородов.
Сейчас Минрегион России пытается взглянуть на проблемы моногородов более комплексно, старается понять, как ответственность за их развитие должна распределяться между органами власти разных уровней — федеральной, региональной и муниципальной. Здесь все очень тесно взаимосвязано, сплетено в тесный клубок, и пока Россия делает только первые шаги в этом направлении.
Полезную информацию для понимания того, в каких форматах возможно  взаимодействие между разными уровнями власти, содержит опыт разработки стратегий социально-экономического развития федеральных округов. На сегодняшний день разработка таких стратегий ведется или уже завершена во всех федеральных округах, причем три проекта уже внесены на рассмотрение в Правительство РФ и один — по Дальневосточному федеральному округу — одобрен. Опыт создания этих стратегий свидетельствует о том, что именно на уровне федерального округа можно решать проблемы развития инфраструктуры межрегионального уровня, реализации крупных проектов, с которыми связаны судьбы не одного, а нескольких регионов. Также на примере стратегий федеральных округов мы убедились, что координирование действий разных министерств, которое на уровне отдельного региона зачастую невозможно, значительно облегчается. Благодаря разработке стратегий федеральных округов удалось разработать и сформировать целую процедуру согласования интересов, в том числе проверку планов развития территорий и отраслей на инфраструктурную сбалансированность. В результате такой проверки можно гораздо более обоснованно планировать крупные инфраструктурные проекты на долгосрочную перспективу.

Слабое место — реализация

За последние два года благодаря разработке стратегий социально-экономического развития федеральных округов удалось очень многому научиться с точки зрения планирования. Однако, к сожалению, главный вопрос остается в том, чтобы научиться все эти планы реализовывать. Стратегии федеральных округов разрабатываются, а что с ними делать дальше, никто не знает. Система управления развитием — это та проблема, с которой столкнулась федеральная власть при попытках развивать региональный уровень. У полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах реальных полномочий по координации нет, а на федеральном уровне нет органов, которые могли бы обеспечить проведение этой работы в необходимом масштабе — от моногородов до инфраструктурных монополий и от федеральных ведомств до малого регионального бизнеса. И пока эта проблема хоть в какой-то степени не будет решена, стратегии развития так и не перейдут от стадии планирования к стадии реализации.
Наконец, последняя проблема, с которой столкнулись и федеральные, и региональные власти, — управление инвестиционными проектами, финансируемыми за счет государственных средств. Здесь ситуация та же, что и со стратегиями федеральных округов: собственно стадия планирования федеральных инвестиций, инвестиционных программ более или менее отработана, но как только дело доходит до реализации инвестиционных проектов, вся система начинает давать сбои. В стране во многом утрачен опыт проектного управления, и на федеральном уровне этому отводится очень мало внимания и ресурсов. Существующая технология реализации проектов приводит к тому, что удельная стоимость закупок в рамках федеральных инфраструктурных проектов растет опережающими темпами даже по отношению к тарифам естественных монополий. Но отдача от этих вложений оказывается минимальной. Пока этот вопрос не будет решен, массированные инвестиции в инфраструктурные проекты федерального и межрегионального значения будут затруднены. В частности, об этом говорилось на совместной коллегии Минфина и Минэкономразвития в мае 2010 года с участием Председателя Правительства РФ В. В. Путина.
Сейчас правительство страны разрабатывает новые подходы к федеральной контрактной системе, один из ключевых элементов которой — перенос центра тяжести в управлении инвестициями со стадии планирования и заключения контрактов на стадию их реализации, оценки эффективности и контроля за качеством исполнения. Если это произойдет, тогда ключевые звенья новых подходов к стратегическому планированию будут сформированы и те вызовы пространственного развития, с которыми после кризиса уже столкнулась Российская Федерация, мы сможем преодолеть гораздо успешнее.
Поделиться