Для Перми, как и для других городов страны, проблема нехватки мест в дошкольных учреждениях еще недавно была достаточно острой. Два года назад очередь на прием в детские сады детей от трех до пяти лет составляла до семи тыс. человек, и сократить ее не удавалось. Одной из причин нехватки мест в детских садах Перми было закрытие и перепрофилирование в 90-е годы прошлого века зданий детских садов, ныне принадлежащих различным предприятиям и ведомствам. Однако другой, не менее существенной причиной стали такие недостатки системы управления дошкольным образованием, как сметное финансирование, ограничивающее возможности применения эффективных технологий использования бюджетных средств; отсутствие условий для развития негосударственного сектора в сфере дошкольного образования, а также монополия муниципальных садов в сфере предоставления услуг дошкольного образования, ограничивающая внедрение рыночных механизмов в систему образования города.
Департамент образования администрации Перми провел анализ отечественного опыта с целью поиска и внедрения на практике новых моделей организации предоставления дошкольных образовательных услуг населению. В результате был найден достаточно эффективный вариант организации рыночной среды в социальной сфере города. Была разработана ведомственная целевая программа «Сокращение очередности в детские сады», в которой помимо ликвидации очереди в детские сады и повышения качества предоставляемых услуг стоит задача обеспечения равенства количества услуг дошкольного образования, предоставляемых на территории города как государственным, так и негосударственным сектором, количеству получателей этих услуг. Для решения поставленной задачи в Перми были разработаны новые подходы к организации государственно-частного (и муниципального) партнерства с целью привлечения частных инвестиций и создания условий для развития конкуренции, стимулирующей повышение качества услуг дошкольного образования.
Модель дошкольного образования
Рассмотрим применение этих подходов к разработке модели дошкольного образования в городе Перми. На муниципальном уровне составляется реестр образовательных услуг. Эти услуги дифференцируются по длительности их предоставления (12 часов, 10,5, 3,5 часа и т. д.), возрастам (пять — семь, три — пять лет и т. д.) и направленности (общеразвивающая, оздоровительная и т. д.). Описывается стандарт каждой услуги, который оформляется в виде паспорта услуги и утверждается нормативными документами органа местного самоуправления. На основании паспорта услуги производится расчет норматива ее стоимости. В размере данного норматива денежные средства поступают потребителю услуги (родителям), который осуществляет выбор как самой услуги, так и ее поставщика (муниципального или частного). Для детей в возрасте от пяти до семи лет выплаты носят целевой характер (предоставление субсидий из местного бюджета юридическим лицам), с полутора до пяти лет они имеют форму денежного пособия (наличные денежные средства перечисляются родителям).Для обеспечения возможности выбора поставщика услуги департамент осуществляет реструктуризацию сети образовательных учреждений путем перевода бюджетных учреждений в статус автономных и создания условий для развития негосударственного сектора. Основным механизмом такого развития является передача на конкурсной основе муниципального имущества на длительный срок (до 25 лет) по договорам аренды или концессии под создание частных образовательных учреждений. Роль муниципалитета в рамках данной модели заключается в создании системы независимого контроля качества. Особенность этой системы заключается в предоставлении возможности потребителю услуги (родителям, управляющим и наблюдательным советам, представителям других организаций) получить квалифицированную оценку ее качества.
Способы внедрения
Способы внедрения новой модели условно можно разделить на две группы. Первая предусматривает разработку механизмов передачи денежных средств поставщику услуги (когда заказчиком услуги выступает орган управления образования) или потребителю услуги (когда заказчиком услуги является сам потребитель). Вторая — разработку механизмов реструктуризации муниципальной сети дошкольных образовательных учреждений и развитие частного сектора.К первой группе относятся:
- стандартизация услуги дошкольного образования (фиксация ее структуры и содержания, требований к качеству образовательного результата и условиям предоставления услуги; при этом услуга должна описываться языком, доступным для потребителя);
- расчет норматива стоимости услуги (структура норматива должна включать полный объем расходов на ее оказание: затраты на оплату труда, содержание здания, капитальные расходы и т. д.);
- технология размещения муниципального задания в образовательных учреждениях (муниципальное задание должно отражать требования не только к объему услуг, но и ожидаемые параметры качества);
- технология размещения на конкурсной основе муниципального заказа на образовательные услуги в частных учреждениях (эта технология включает процедуры формирования технического задания, конкурсной документации, подписания муниципального контракта и т. д.);
- технология «передачи» средств потребителям (целевых выплат, денежных выплат).
- перевод части бюджетных учреждений в статус автономных (критерии отбора учреждений, готовых к работе в автономном режиме, регламент процедуры перевода и т. д.);
- передача нефункционирующих зданий по концессионному соглашению на длительный срок для создания негосударственных образовательных учреждений (конкурсная документация, механизмы работы с потенциальными концессионерами и т. д.);
- передача муниципального имущества в аренду, в том числе для создания мини-садов (пакет конкурсных документов, механизмы работы с поставщиками услуг дошкольного образования и т. д.).
Стандарты услуг
Одна из основных проблем, сдерживающих развитие рыночных отношений в сфере дошкольного образования, — отсутствие утвержденных на федеральном и региональном уровнях стандартов услуг дошкольного образования. Муниципалитет не имеет права их устанавливать, поэтому в качестве нормативно-правовой основы, не противоречащей федеральному и региональному законодательству и одновременно выполняющей необходимые функции, используется разработанный в Перми паспорт услуги для пяти возрастных групп (два мес. — один год, один год — полтора года, полтора — три года, три года — пять лет, пять — семь лет), утвержденный приказом департамента образования. Паспорт соответствует «Временным требованиям к содержанию и методам воспитания» (приказ Минобразования России от 22 августа 1996 г.), а также санитарно-эпидемиологическим требованиям и правилам пожарной безопасности. Разделы паспорта предусматривают описание услуги, определяют плату за содержание ребенка, правила получения услуги, финансовый норматив, требования к персоналу и параметры качества услуги. Разработка такого документа дала возможность произвести расчет стоимости услуг. Структура норматива включает три составляющие: ФОТ (фонд оплаты труда: заработная плата, стимулирующие выплаты), ФМО (фонд материального обеспечения: игрушки, мягкий и хозяйственный инвентарь, коммунальные услуги, питание), ФР (фонд развития: приобретение оборудования, капитальный ремонт).Важно отметить, что расчет норматива стоимости услуги дошкольного образования, с одной стороны, позволил внедрить нормативно-подушевое финансирование в муниципальных садах, а с другой — создал необходимые условия для проведения открытого конкурса на закупку услуги дошкольного образования у частных детских садов. К участию в конкурсе допускаются любые юридические лица независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, в том числе индивидуальные предприниматели, которые соответствуют необходимым требованиям к качеству предоставляемой услуги, а именно:
- оказание услуги должно осуществляться в соответствии с паспортом услуги;
- лица, непосредственно работающие с детьми, должны иметь необходимый уровень образования;
- оказание услуги должно осуществляться на базе участника конкурса, то есть должны быть обеспечены помещения для игр и занятий, пищеблок, спальня, раздевалка и т. д.;
- плата за детский сад не должна превышать плату за услуги в муниципальных садах (дополнительное образование, выходящее за рамки паспорта, оплачивается родителями отдельно).
На практике
В течение двух лет в Перми было проведено три конкурса и в общей сложности закуплено 311 услуг у частных поставщиков. В целях создания наиболее благоприятных условий для малого бизнеса администрация Перми снизила арендную плату за пользование муниципальным имуществом в случае его использования для предоставления услуг дошкольного образования. Также был применен опыт передачи муниципального имущества в концессию. Главная ее идея в том, что нефункционирующие муниципальные здания детских садов на конкурсной основе передаются инвесторам для восстановления, а затем создания на этой базе частного детского сада. При этом муниципальное имущество остается в муниципальной собственности и восстанавливается за счет средств инвестора, что является несомненным преимуществом для муниципалитета. Не менее выгодно это и для бизнеса, так как размер платы за пользование муниципальным имуществом очень низок, кроме того, обеспечивается долгосрочность проекта.Уже проведено четыре конкурса на право заключения концессионного соглашения, которые подтвердили перспективность подобной схемы. Рассмотрим на примере одного из соглашений условия передачи в концессию зданий. Так, концессионеру, выигравшему конкурс, было передано типовое здание детского сада. По основным условиям конкурса он должен вложить в объект примерно 10 млн руб., при этом срок концессионного соглашения составляет 25 лет. Срок восстановления здания — полтора года, и по окончании этого срока концессионер обязан начать предоставлять услуги дошкольного образования. Стоимость концессионной платы составила примерно 1 руб. за кв. м в месяц (то есть 8,3 тыс. руб. в год), размер арендной платы за землю — 350 тыс. руб. в год. При этом удорожание себестоимости пребывания ребенка в саду составило всего 660 руб.
Итоги
Что касается итогов проведенных мероприятий по сокращению очередности в детские сады города Перми, можно констатировать:- разработаны паспорта услуг дошкольного образования общеразвивающей, компенсирующей, оздоровительной направленности для детей от двух месяцев до семи лет;
- с 1 января 2008 года введено нормативно-подушевое финансирование в муниципальной сети дошкольных учреждений (утверждены нормативными актами администрации города Перми методики расчета стоимости услуг дошкольного образования);
- в течение 2007–2008 годов на конкурсной основе размещен муниципальный заказ на услуги дошкольного образования в негосударственных детских садах (закуплено 311 услуг);
- в 2009 году апробирована технология осуществления денежных выплат семьям, дети которых не посещают муниципальные сады, среднегодовое количество получателей пособия в 2009 году составило 15 тыс. человек;
- переданы на конкурсной основе по концессионному соглашению четыре муниципальных здания детских садов для создания на их базе негосударственных учреждений;
- заключено три договора аренды муниципального помещения под организацию частных мини-садов;
- переведены в статус автономных 27 муниципальных детских садов.
