К вопросу о прогнозировании доходной составляющей федерального бюджета территориальным органом Федерального Казначейства. Вступление в силу с 1 января 2005 года положения «О Федеральном казначействе», утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703у определило полномочия органов Федерального казначейства в установленной форме деятельности. В части прогнозирования функции органов Федерального казначейства расширились от краткосрочного прогнозирования до осуществления прогнозирования и кассового планирования средств федерального бюджета.
Олег ГВЫЗИН, заместитель начальника отдела анализа и прогнозирования кассовых поступлений федерального бюджета УФК по Кировской области, советник РФ 2 класса
Как показывает обзор экономических публикаций, анализ, прогнозирование и планирование доходной составляющей бюджетной системы РФ нуждается в усовершенствовании, особенно прогнозирование и планирование, так как подавляющее большинство регионов не может гарантированно прогнозировать предстоящие поступления в бюджет.
Наличие достоверной информации о состоянии доходной части бюджетной системы РФ создает предпосылки для возможного утверждения Правительством РФ бюджетных расходов на три предстоящих года. Перспективное финансовое планирование станет основой для формирования ежегодных бюджетных проектировок, отражающей финансовые последствия принимаемых решений.
Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного па результат» (программно-целевого бюджетирования) в рамках среднесрочного финансового планирования.
Интеграция органов Федерального казначейства (Казначейства России) в реформирование бюджетной системы с учетом экономической ситуации, складывающейся на территории региона и оказывающей влияние на формирование показателей прогноза исполнения доходной части федерального бюджета, позволит повысить и степень прогнозируемости всей системы бюджетирования, обеспечивая тем самым определенность в финансировании долгосрочных программ и проектов.
Главной проблемой, вытекающей из структуры формирования доходов бюджета Российской Федерации, остается распределение доходных источников между нижестоящими бюджетами и федеральным бюджетом, то есть вопрос бюджетного федерализма.
Успешная реализация «Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года», принятой Правительством РФ в августе 2001 года, целью которой является формирование и развитие системы бюджетного устройства, и позволяющей органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней, позволит более качественно формировать финансовые потоки между федеральным центром и регионами. Нельзя не признать благо регулирующих налогов. Именно они способствуют формированию доходной составляющей бюджетной системы РФ во нее уровни одновременно. Вместе с тем, регулирующие налоги не стимулируют регионы развивать собственную экономику. Межбюджетные отношения в этом случае сводятся к борьбе за налоги, характеризующиеся фискальной выгодой и высокой скоростью их получения, и норматив отчисления в соответствующий уровень бюджетной системы. Следствием такого построения межбюджетиых отношений, на мой взгляд, является отсутствие устойчивой динамики макроэкономических индикаторов, и особенно это проявляется в дотационных регионах.
Тенденции экономической и финансовой ситуации в Кировской области за период 1999— 2003 годов оцениваются как нестабильные. В экономике области ведущее место занимает промышленность, на долю которой в 2002 году приходилось 32,4% ВРП. Значительным являлся вклад в производство ВРП таких отраслей экономики области, как сельское хозяйство (14,8%), строительство (3,7%), лесное хозяйство (0,5%), то есть отраслей сферы материального производства, на долю которых в совокупности приходилось 52,2% в структуре ВРП. На долю производства услуг в формировании ВРП в 2002 голу приходилось 47,8%.
Для структурных изменений в составе ВРП за период 1999— 2003 годов характерно смещение баланса в сторону снижения доли материального производства с 61,8% в 1999 году до 52,2% в 2002 году, и, соответственно, увеличения на этом фоне с 38,2% в 1999 году до 47,8 % в 2002 году доли сферы производства услуг в структуре ВРП, произведенного на территории Кировской области.
Такая тенденция обусловлена отсутствием устойчивых темпов производства в ведущих отраслях промышленности области, занимающих значительный удельный вес в отраслевой структуре производства промышленной продукции, таких как машиностроение и металлообработка (23,1%), химическая и нефтехимическая промышленность (17,2%), электроэнергетика (11,6%), лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность (15,3%), пищевая промышленность (15,0%).
Как правильно отметил заместитель председателя Комитета СФ по бюджету Владимир Петров: «В 2005-2007 годах значительно увеличится уровень дифференциации между регионами. Число регионов с низким и крайне низким уровнем развития уменьшится с 32 до 27 по отношению к 2003 году, по отрыв от более благополучных субъектов РФ, к сожалению, увеличится».
Эффективные межбюджстные отношения между федеральным центром и регионом, полагаю, должны строиться с учетом достоверных показателей прогноза социально-экономического развития территории, и особенно показателей доходной и расходной составляющих бюджетной системы РФ на территории региона, с целью устранения иждивенчества со стороны дотационных регионов, не стремящихся развивать собственную экономику.
В связи с чем значимыми являются качественная и количественная составляющие прогноза социально-экономического развития субъекта РФ, а именно макроэкономические и социально-экономические индикаторы.
Существующие финансовые институты с функциями «финансового менеджера» за рубежом (агентство «Франс Тре-зор» — Франция, Финансовое агентство ФРГ — Федеративная Республика Германия, Агентство по финансовому менеджменту — Австралия) широко применяют современные методы анализа и прогнозирования бюджетных потоков с множественностью мультипликаторов.
Рассматривая Федеральное казначейство как ведущий финансовый институт управления бюджетными потоками государства с функциями «финансового менеджера» в современных условиях функционирования экономики в России, необходимо отметить, что его эффективность будет определяться наличием единой методологической базы проведения анализа бюджетных показателей и использованием надежного инструментария, позволяющего осуществлять прогнозирование бюджетных потоков на уровне региона.
Принимая во внимание теоретический аспект, необходимо отметить, что для целей анализа и прогнозирования приемлемыми являются качественные и количественные методы. Однако практика прогнозирования доходной составляющей федерального бюджета на территории Кировской области отдает предпочтение количественным методам, поскольку в создавшихся условиях на региональном уровне использование экспертных оценок затруднено из-за недостатка экспертов, а иногда из-за неимения таковых в соответствующих областях. Поэтому данный материал учитывает как использование казуальных методов (регрессионных), так и анализ временных рядов.
Построение и анализ временных (динамических) рядов поступления доходов в федеральный бюджет на территории области основывается на допущении, что произошедшее в прошлом дает хорошее приближение в оценке будущего, например, в результате выявления тенденций (в данном случае период 1998—2004 гг.) и продолжения их в будущем (период 2005 -2007 гг.). В качестве анализа временных рядов использованы методы скользящей средней и их модификации.
Так как в прогнозировании определенную роль играют экспертные оценки социально-экономического развития, прогнозные сценарии, оценки выполнения прогноза, то представленный ниже материал учитывает влияние экспертных оценок для прогнозирования бюджетных показателей на примере валового регионального продукта (ВРП) и сводного индекса потребительских цен (ИПЦ).
Рассмотрение влияния в качестве фактора ВРП на формирование доходной части федерального бюджета и ИПЦ, так как реальная цена денег с 1998 по 2004 год сильно изменилась, позволило сделать вывод (на основе анализа коэффициентов корреляции), что изменения ВРП и ИПЦ описываются практически жесткой линейной зависимостью от периода наблюдения. Поэтому при построении модели поступления доходов в федеральный бюджет такие факторы, как ВРП и ИПЦ, можно не учитывать (не вводить в модель как переменные), а анализировать временной (динамический ряд) — поступления доходов в федеральный бюджет исключительно от периода наблюдения. Анализ динамических рядов поступления доходов в федеральный бюджет на территории области показал, что в динамическом ряде наблюдается сильная линейная зависимость и подтверждается правомерность применения нами линейного моделирования и построения на их основе показателей формирования доходной части федерального бюджета на территории региона в среднесрочной перспективе. Практическое моделирование доходной составляющей федерального бюджета учитывает существенное влияние сезонных колебаний.
Высокий коэффициент детерминации R2 свидетельствует о значимости линейной модели тренда, то есть поступление доходов в федеральный бюджет на 93% определяется значениями временных показателей и лишь на 7% — другими факторами. Сравнение коэффициента детерминации (R2 = 89%) модели, построенной без учета влияния сезонных колебаний, с вышеприведенными данными свидетельствует о том, что выделение сезонных компонент улучшает качество построенной модели, а следовательно, и точность прогнозирования.
Использование методов экономико-математического моделирования позволяет УФК по Кировской области ежегодно получать достоверные данные прогнозного характера о формировании доходной составляющей федерального бюджета на территории региона. Соотношение фактических поступлений за 2004 год к прогнозируемым годовым поступлениям 2004 год составило 102%.
Достаточно хорошими является результаты прогнозирования в разрезе основных налогов, минирующих доходную часть федерального бюджета на территории Кировской области. Соотношение фактических поступлений за 2004 год к прогнозируемым годовым поступлениям па : год составило: НДС — 100%, акцизы — 92%, налог на прибыль - 100%.
Необходимо отметить, что на конечный результат прогнозирования оказывают влияние различные факторы. Поэтому чем полнее будет выполнен анализ базы данных, имеющейся в распоряжении аналитика, тем точнее и достовернее будет получен результат при проведении расчетов. Учет влияния факторов на конечный результат прогнозирования поможет достичь главной цели — получения достоверных результатов. Окончательное прогнозирование, например, необходимо корректировать с учетом перехода на новые условия формирования доходной части федерального бюджета на очередной финансово-бюджетный год, а также учитывать влияние сезонных колебаний и, возможно, мнений экспертов при наличии таковых. Основываясь на накопленном -нами опыте работы в проведении расчетов при прогнозировании, можем сказать, что реализация на практике модели прогнозирования позволяет:
- получать па основе научно обоснованных методов расчета достоверные данные прогнозного
характера о формировании доходной составляющей федерального бюджета на территории области в будущих периодах;
- обеспечивать достоверной информацией о состоянии и потенциале доходной составляющей
федерального бюджета па территории субъекта РФ исполнительные, законодательные органы
и другие структуры, ответственные за разработку на подведомственной территории регионального прогноза социально-экономического развития области;
— осуществлять контроль и прогнозирование доходов и расходов, контролировать и планировать денежные потоки, отслеживать фактическое выполнение;
— обеспечивать Министерство финансов РФ ценной информацией для осуществления свое временного и в полном объеме финансирования расходов федерального бюджета;
— принимать обоснованные решения, направленные на повышение эффективности использования финансовых ресурсов, оценивать результаты принятых решений; четко выполнять объявленные бюджетом и ожидаемые инвестором обязательства, тем самым создавая положительный вектор стабилизационного развития экономики как на уровне Российской Федерации в целом, так и субъекта РФ в частности.
Олег ГВЫЗИН, заместитель начальника отдела анализа и прогнозирования кассовых поступлений федерального бюджета УФК по Кировской области, советник РФ 2 класса
Наличие достоверной информации о состоянии доходной части бюджетной системы РФ создает предпосылки для возможного утверждения Правительством РФ бюджетных расходов на три предстоящих года. Перспективное финансовое планирование станет основой для формирования ежегодных бюджетных проектировок, отражающей финансовые последствия принимаемых решений.
Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного па результат» (программно-целевого бюджетирования) в рамках среднесрочного финансового планирования.
Интеграция органов Федерального казначейства (Казначейства России) в реформирование бюджетной системы с учетом экономической ситуации, складывающейся на территории региона и оказывающей влияние на формирование показателей прогноза исполнения доходной части федерального бюджета, позволит повысить и степень прогнозируемости всей системы бюджетирования, обеспечивая тем самым определенность в финансировании долгосрочных программ и проектов.
Главной проблемой, вытекающей из структуры формирования доходов бюджета Российской Федерации, остается распределение доходных источников между нижестоящими бюджетами и федеральным бюджетом, то есть вопрос бюджетного федерализма.
Успешная реализация «Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года», принятой Правительством РФ в августе 2001 года, целью которой является формирование и развитие системы бюджетного устройства, и позволяющей органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней, позволит более качественно формировать финансовые потоки между федеральным центром и регионами. Нельзя не признать благо регулирующих налогов. Именно они способствуют формированию доходной составляющей бюджетной системы РФ во нее уровни одновременно. Вместе с тем, регулирующие налоги не стимулируют регионы развивать собственную экономику. Межбюджетные отношения в этом случае сводятся к борьбе за налоги, характеризующиеся фискальной выгодой и высокой скоростью их получения, и норматив отчисления в соответствующий уровень бюджетной системы. Следствием такого построения межбюджетиых отношений, на мой взгляд, является отсутствие устойчивой динамики макроэкономических индикаторов, и особенно это проявляется в дотационных регионах.
Тенденции экономической и финансовой ситуации в Кировской области за период 1999— 2003 годов оцениваются как нестабильные. В экономике области ведущее место занимает промышленность, на долю которой в 2002 году приходилось 32,4% ВРП. Значительным являлся вклад в производство ВРП таких отраслей экономики области, как сельское хозяйство (14,8%), строительство (3,7%), лесное хозяйство (0,5%), то есть отраслей сферы материального производства, на долю которых в совокупности приходилось 52,2% в структуре ВРП. На долю производства услуг в формировании ВРП в 2002 голу приходилось 47,8%.
Для структурных изменений в составе ВРП за период 1999— 2003 годов характерно смещение баланса в сторону снижения доли материального производства с 61,8% в 1999 году до 52,2% в 2002 году, и, соответственно, увеличения на этом фоне с 38,2% в 1999 году до 47,8 % в 2002 году доли сферы производства услуг в структуре ВРП, произведенного на территории Кировской области.
Такая тенденция обусловлена отсутствием устойчивых темпов производства в ведущих отраслях промышленности области, занимающих значительный удельный вес в отраслевой структуре производства промышленной продукции, таких как машиностроение и металлообработка (23,1%), химическая и нефтехимическая промышленность (17,2%), электроэнергетика (11,6%), лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность (15,3%), пищевая промышленность (15,0%).
Как правильно отметил заместитель председателя Комитета СФ по бюджету Владимир Петров: «В 2005-2007 годах значительно увеличится уровень дифференциации между регионами. Число регионов с низким и крайне низким уровнем развития уменьшится с 32 до 27 по отношению к 2003 году, по отрыв от более благополучных субъектов РФ, к сожалению, увеличится».
Эффективные межбюджстные отношения между федеральным центром и регионом, полагаю, должны строиться с учетом достоверных показателей прогноза социально-экономического развития территории, и особенно показателей доходной и расходной составляющих бюджетной системы РФ на территории региона, с целью устранения иждивенчества со стороны дотационных регионов, не стремящихся развивать собственную экономику.
В связи с чем значимыми являются качественная и количественная составляющие прогноза социально-экономического развития субъекта РФ, а именно макроэкономические и социально-экономические индикаторы.
Существующие финансовые институты с функциями «финансового менеджера» за рубежом (агентство «Франс Тре-зор» — Франция, Финансовое агентство ФРГ — Федеративная Республика Германия, Агентство по финансовому менеджменту — Австралия) широко применяют современные методы анализа и прогнозирования бюджетных потоков с множественностью мультипликаторов.
Рассматривая Федеральное казначейство как ведущий финансовый институт управления бюджетными потоками государства с функциями «финансового менеджера» в современных условиях функционирования экономики в России, необходимо отметить, что его эффективность будет определяться наличием единой методологической базы проведения анализа бюджетных показателей и использованием надежного инструментария, позволяющего осуществлять прогнозирование бюджетных потоков на уровне региона.
Принимая во внимание теоретический аспект, необходимо отметить, что для целей анализа и прогнозирования приемлемыми являются качественные и количественные методы. Однако практика прогнозирования доходной составляющей федерального бюджета на территории Кировской области отдает предпочтение количественным методам, поскольку в создавшихся условиях на региональном уровне использование экспертных оценок затруднено из-за недостатка экспертов, а иногда из-за неимения таковых в соответствующих областях. Поэтому данный материал учитывает как использование казуальных методов (регрессионных), так и анализ временных рядов.
Построение и анализ временных (динамических) рядов поступления доходов в федеральный бюджет на территории области основывается на допущении, что произошедшее в прошлом дает хорошее приближение в оценке будущего, например, в результате выявления тенденций (в данном случае период 1998—2004 гг.) и продолжения их в будущем (период 2005 -2007 гг.). В качестве анализа временных рядов использованы методы скользящей средней и их модификации.
Так как в прогнозировании определенную роль играют экспертные оценки социально-экономического развития, прогнозные сценарии, оценки выполнения прогноза, то представленный ниже материал учитывает влияние экспертных оценок для прогнозирования бюджетных показателей на примере валового регионального продукта (ВРП) и сводного индекса потребительских цен (ИПЦ).
Рассмотрение влияния в качестве фактора ВРП на формирование доходной части федерального бюджета и ИПЦ, так как реальная цена денег с 1998 по 2004 год сильно изменилась, позволило сделать вывод (на основе анализа коэффициентов корреляции), что изменения ВРП и ИПЦ описываются практически жесткой линейной зависимостью от периода наблюдения. Поэтому при построении модели поступления доходов в федеральный бюджет такие факторы, как ВРП и ИПЦ, можно не учитывать (не вводить в модель как переменные), а анализировать временной (динамический ряд) — поступления доходов в федеральный бюджет исключительно от периода наблюдения. Анализ динамических рядов поступления доходов в федеральный бюджет на территории области показал, что в динамическом ряде наблюдается сильная линейная зависимость и подтверждается правомерность применения нами линейного моделирования и построения на их основе показателей формирования доходной части федерального бюджета на территории региона в среднесрочной перспективе. Практическое моделирование доходной составляющей федерального бюджета учитывает существенное влияние сезонных колебаний.
Высокий коэффициент детерминации R2 свидетельствует о значимости линейной модели тренда, то есть поступление доходов в федеральный бюджет на 93% определяется значениями временных показателей и лишь на 7% — другими факторами. Сравнение коэффициента детерминации (R2 = 89%) модели, построенной без учета влияния сезонных колебаний, с вышеприведенными данными свидетельствует о том, что выделение сезонных компонент улучшает качество построенной модели, а следовательно, и точность прогнозирования.
Использование методов экономико-математического моделирования позволяет УФК по Кировской области ежегодно получать достоверные данные прогнозного характера о формировании доходной составляющей федерального бюджета на территории региона. Соотношение фактических поступлений за 2004 год к прогнозируемым годовым поступлениям 2004 год составило 102%.
Достаточно хорошими является результаты прогнозирования в разрезе основных налогов, минирующих доходную часть федерального бюджета на территории Кировской области. Соотношение фактических поступлений за 2004 год к прогнозируемым годовым поступлениям па : год составило: НДС — 100%, акцизы — 92%, налог на прибыль - 100%.
Необходимо отметить, что на конечный результат прогнозирования оказывают влияние различные факторы. Поэтому чем полнее будет выполнен анализ базы данных, имеющейся в распоряжении аналитика, тем точнее и достовернее будет получен результат при проведении расчетов. Учет влияния факторов на конечный результат прогнозирования поможет достичь главной цели — получения достоверных результатов. Окончательное прогнозирование, например, необходимо корректировать с учетом перехода на новые условия формирования доходной части федерального бюджета на очередной финансово-бюджетный год, а также учитывать влияние сезонных колебаний и, возможно, мнений экспертов при наличии таковых. Основываясь на накопленном -нами опыте работы в проведении расчетов при прогнозировании, можем сказать, что реализация на практике модели прогнозирования позволяет:
- получать па основе научно обоснованных методов расчета достоверные данные прогнозного
характера о формировании доходной составляющей федерального бюджета на территории области в будущих периодах;
- обеспечивать достоверной информацией о состоянии и потенциале доходной составляющей
федерального бюджета па территории субъекта РФ исполнительные, законодательные органы
и другие структуры, ответственные за разработку на подведомственной территории регионального прогноза социально-экономического развития области;
— осуществлять контроль и прогнозирование доходов и расходов, контролировать и планировать денежные потоки, отслеживать фактическое выполнение;
— обеспечивать Министерство финансов РФ ценной информацией для осуществления свое временного и в полном объеме финансирования расходов федерального бюджета;
— принимать обоснованные решения, направленные на повышение эффективности использования финансовых ресурсов, оценивать результаты принятых решений; четко выполнять объявленные бюджетом и ожидаемые инвестором обязательства, тем самым создавая положительный вектор стабилизационного развития экономики как на уровне Российской Федерации в целом, так и субъекта РФ в частности.
