О разграничении обязательств в ходе реорганизации муниципальных образований
Олег БЕЖАЕВ, заместитель директора Департамента межбюджетных отношений Минфина России, заслуженный экономист Российской Федерации, кандидат экономических наук
Одним из основных направлений реформы местного самоуправления является унификация территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Федерации посредством повсеместного введения двухуровневой организации местного самоуправления. Реформа территориальной организации оказалась наиболее сложным разделом реформы местного самоуправления в целом, так как проводится на базе существующей множественности моделей территориальных организаций местного самоуправления в субъектах Федерации. Поэтому именно здесь возникают наиболее сложные проблемы, требующие неотложных решений. Одним из таких важных вопросов является разграничение обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с реорганизацией муниципальных образований, и вытекающего из этого правопреемства.
Законом об общих принципах организации местного самоуправления предусмотрено утверждение Правительством Российской Федерации оснований разграничения обязательств органов местного самоуправления, возникающих в порядке правопреемства, а также порядка и сроков составления передаточного (разделительного) акта. Правила разграничения обязательств муниципальных образований и составления передаточного акта должны быть утверждены постановлением Правительства Российской Федерации.
Согласно положениям Закона органы государственной власти субъектов Федерации до 2005 года устанавливают в соответствии с требованиями Закона границы муниципальных образований и наделяют соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.
При этом органы местного самоуправления на территориях вновь образованных муниципальных образований являются правопреемниками органов местного самоуправления, осуществляющих на этих территориях полномочия по решению вопросов местного значения в период до формирования новых органов местного самоуправления и принятия ими на себя управления территорией вновь образованного муниципалитета.
В связи с этим возникает необходимость установления процедуры перехода обязательств к муниципальным образованиям-правопреемникам. Основой для осуществления передачи обязательств является законодательство Российской Федерации, которое предусматривает в таких случаях составление передаточного (разделительного) акта.
Правила и процедуры передачи обязательств установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 года № 903.
Этим постановлением установлено, что под обязательствами муниципальных образований, возникающими в силу правопреемства, понимается совокупность долговых обязательств муниципальных образований, включенных в объем муниципального долга в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, кредиторская задолженность муниципальных бюджетных учреждений, а также другие обязательства, возникающие в результате владения, использования и распоряжения муниципальным имуществом.
Разграничение обязательств оформляется органами местного самоуправления, выступающими от имени муниципальных образований, путем составления передаточного (разделительного) акта по разделяемым (передаваемым, принимаемым) обязательствам.
Основания для разграничения обязательств возникают после вступления в силу закона субъекта Федерации об определении границы вновь образуемого муниципального образования в связи с изменением границы преобразованием ранее образованного на этой территории муниципального образования, наличие у него муниципального долга кредиторской задолженности муниципальных бюджетных учреждений и (или) других имущественных обязательств.
При этом следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 12 и 13 Федерального закона об основах местного самоуправления преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его такого статуса. Таким образом, только в этих случаях возникают основания для разграничения обязательств.
Важным моментом при разграничении обязательств является учет критериев, по которым должен определяться объем обязательств, передаваемых тому или иному муниципальному образованию. Такие критерии, в основном, должны устанавливаться субъектом Федерации и создаваемыми ими в целях разграничения обязательств комиссиями.
Наделение законом субъекта Федерации городских, сельских населенных пунктов, расположенных в границах муниципального района, статусом городских, сельских поселений не является основанием для разграничения долговых обязательств муниципального района с расположенными в его границах поселениями.
Документом, в котором закрепляется разделение обязательств, является передаточный (разделительный) акт, который составляется по состоянию на 1 января 2006 года.
Указанный акт должен в обязательном порядке включать:
– наименование, местонахождение и реквизиты органов местного самоуправления, выступающих от имени муниципальных образований;
– наименование и реквизиты муниципальных правовых актов, определяющих статус органов местного самоуправления;
– фамилии, имена и отчества должностных лиц органов местного самоуправления, а также наименование, дату и номер нормативного правового акта, устанавливающего полномочия должностных лиц органов местного самоуправления, осуществляющих его подписание от имени муниципальных образований;
– перечень и объемы разграничиваемых (передаваемых, принимаемых) обязательств на основе данных муниципальной долговой книги и решения о местном бюджете на 2005 год, в соответствии с которыми определяется состав и стоимость обязательств по состоянию на 1 января 2006 года;
– прилагаемые акты (описи) инвентаризации обязательств и сверки расчетов по обязательствам, проведенной перед составлением передаточного (разделительного) акта, подтверждающих их наличие, достоверность и стоимость;
– сведения о кредиторской задолженности муниципальных бюджетных учреждений, отраженной в соответствующей отчетности и (или) подтвержденной актами сверки.
Для обеспечения эффективного управления передаваемыми долговыми обязательствами муниципальные образования, принимающие обязательства, принимают по описи все оригиналы документов, касающихся возникновения обязательств и расчетов по ним, что должно получить отражение в акте. Могут применяться различные механизмы разделения и передачи обязательств в зависимости от основания реорганизации муниципальных образований
Так, при объединении муниципальных образований обязательства каждого из них консолидируются и передаются вновь созданному муниципальному образованию. Такая консолидация обязательств оформляется в виде передаточного акта.
При разделении муниципального образования, влекущем образование двух и более муниципальных образований, в том числе путем изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса, разделение (передача, принятие) обязательств осуществляется с учетом установленных Правительством Российской Федерации и субъектами Федерации критериев.
Постановление правительства определяет только основные критерии разграничения обязательств. Такими критериями могут быть объем доходов либо расходов местного бюджета на душу населения, численность населения муниципального образования, целевое назначение заемных средств, а также другие критерии, определяемые субъектами Федерации и органами местного самоуправления исходя из экономического содержания каждого конкретного вида обязательства.
Вновь образованным муниципальным образованиям можно передавать объем долговых обязательств с учетом соблюдения требований бюджетного законодательства Российской Федерации в части установления предельного объема муниципального долга.
Муниципальное образование не может принять долговые обязательства, объем которых приведет к нарушению Бюджетного кодекса. Задолженность муниципальных бюджетных учреждений учитывается в составе задолженности муниципальных образований, в ведении которых находятся указанные учреждения.
Орган исполнительной власти субъекта Федерации в случае наличия оснований разграничения обязательств, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по инициативе органа местного самоуправления муниципального образования, передающего обязательства, в месячный срок со дня формирования в установленном порядке структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования создает комиссию по передаче и разделению обязательств, утверждает регламент ее работы и состав, устанавливает критерии, применяемые при разграничении обязательств.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации комиссия формируется из членов представительных органов соответствующих муниципальных образований в равном количестве от каждого муниципального образования, глав соответствующих муниципальных образований, глав и должностных лиц местных администраций (исполнительно-распорядительных органов соответствующих муниципальных образований), руководителей контрольных органов соответствующих муниципальных образований и иных органов местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, уполномоченных должностных лиц кредитора и (или) получателя муниципальных гарантий, должностного лица органа исполнительной власти субъекта Федерации, возглавляющего комиссию.
Комиссия рассматривает вопросы инвентаризации задолженности, разграничения обязательств, составляет проект передаточного (разделительного) акта.
Передаточный (разделительный) акт подлежит подписанию всеми членами комиссии в двухмесячный срок со дня создания комиссии, но не позднее 1 января 2006 года, согласованию представительным органом муниципального образования. После таких процедур передаточный (разделительный) акт утверждается законом субъекта Федерации и подлежит обнародованию в установленном порядке.
Все экземпляры передаточного (разделительного) акта имеют равную юридическую силу, и их количество должно соответствовать количеству муниципальных образований, участвующих в разграничении обязательств.
Не урегулированные органами местного самоуправления разногласия по составлению передаточного (разделительного) акта рассматриваются в судебном порядке.
Олег БЕЖАЕВ, заместитель директора Департамента межбюджетных отношений Минфина России, заслуженный экономист Российской Федерации, кандидат экономических наук
Одним из основных направлений реформы местного самоуправления является унификация территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Федерации посредством повсеместного введения двухуровневой организации местного самоуправления. Реформа территориальной организации оказалась наиболее сложным разделом реформы местного самоуправления в целом, так как проводится на базе существующей множественности моделей территориальных организаций местного самоуправления в субъектах Федерации. Поэтому именно здесь возникают наиболее сложные проблемы, требующие неотложных решений. Одним из таких важных вопросов является разграничение обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с реорганизацией муниципальных образований, и вытекающего из этого правопреемства.
Законом об общих принципах организации местного самоуправления предусмотрено утверждение Правительством Российской Федерации оснований разграничения обязательств органов местного самоуправления, возникающих в порядке правопреемства, а также порядка и сроков составления передаточного (разделительного) акта. Правила разграничения обязательств муниципальных образований и составления передаточного акта должны быть утверждены постановлением Правительства Российской Федерации.
Согласно положениям Закона органы государственной власти субъектов Федерации до 2005 года устанавливают в соответствии с требованиями Закона границы муниципальных образований и наделяют соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.
При этом органы местного самоуправления на территориях вновь образованных муниципальных образований являются правопреемниками органов местного самоуправления, осуществляющих на этих территориях полномочия по решению вопросов местного значения в период до формирования новых органов местного самоуправления и принятия ими на себя управления территорией вновь образованного муниципалитета.
В связи с этим возникает необходимость установления процедуры перехода обязательств к муниципальным образованиям-правопреемникам. Основой для осуществления передачи обязательств является законодательство Российской Федерации, которое предусматривает в таких случаях составление передаточного (разделительного) акта.
Правила и процедуры передачи обязательств установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 года № 903.
Этим постановлением установлено, что под обязательствами муниципальных образований, возникающими в силу правопреемства, понимается совокупность долговых обязательств муниципальных образований, включенных в объем муниципального долга в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, кредиторская задолженность муниципальных бюджетных учреждений, а также другие обязательства, возникающие в результате владения, использования и распоряжения муниципальным имуществом.
Разграничение обязательств оформляется органами местного самоуправления, выступающими от имени муниципальных образований, путем составления передаточного (разделительного) акта по разделяемым (передаваемым, принимаемым) обязательствам.
Основания для разграничения обязательств возникают после вступления в силу закона субъекта Федерации об определении границы вновь образуемого муниципального образования в связи с изменением границы преобразованием ранее образованного на этой территории муниципального образования, наличие у него муниципального долга кредиторской задолженности муниципальных бюджетных учреждений и (или) других имущественных обязательств.
При этом следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 12 и 13 Федерального закона об основах местного самоуправления преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его такого статуса. Таким образом, только в этих случаях возникают основания для разграничения обязательств.
Важным моментом при разграничении обязательств является учет критериев, по которым должен определяться объем обязательств, передаваемых тому или иному муниципальному образованию. Такие критерии, в основном, должны устанавливаться субъектом Федерации и создаваемыми ими в целях разграничения обязательств комиссиями.
Наделение законом субъекта Федерации городских, сельских населенных пунктов, расположенных в границах муниципального района, статусом городских, сельских поселений не является основанием для разграничения долговых обязательств муниципального района с расположенными в его границах поселениями.
Документом, в котором закрепляется разделение обязательств, является передаточный (разделительный) акт, который составляется по состоянию на 1 января 2006 года.
Указанный акт должен в обязательном порядке включать:
– наименование, местонахождение и реквизиты органов местного самоуправления, выступающих от имени муниципальных образований;
– наименование и реквизиты муниципальных правовых актов, определяющих статус органов местного самоуправления;
– фамилии, имена и отчества должностных лиц органов местного самоуправления, а также наименование, дату и номер нормативного правового акта, устанавливающего полномочия должностных лиц органов местного самоуправления, осуществляющих его подписание от имени муниципальных образований;
– перечень и объемы разграничиваемых (передаваемых, принимаемых) обязательств на основе данных муниципальной долговой книги и решения о местном бюджете на 2005 год, в соответствии с которыми определяется состав и стоимость обязательств по состоянию на 1 января 2006 года;
– прилагаемые акты (описи) инвентаризации обязательств и сверки расчетов по обязательствам, проведенной перед составлением передаточного (разделительного) акта, подтверждающих их наличие, достоверность и стоимость;
– сведения о кредиторской задолженности муниципальных бюджетных учреждений, отраженной в соответствующей отчетности и (или) подтвержденной актами сверки.
Для обеспечения эффективного управления передаваемыми долговыми обязательствами муниципальные образования, принимающие обязательства, принимают по описи все оригиналы документов, касающихся возникновения обязательств и расчетов по ним, что должно получить отражение в акте. Могут применяться различные механизмы разделения и передачи обязательств в зависимости от основания реорганизации муниципальных образований
Так, при объединении муниципальных образований обязательства каждого из них консолидируются и передаются вновь созданному муниципальному образованию. Такая консолидация обязательств оформляется в виде передаточного акта.
При разделении муниципального образования, влекущем образование двух и более муниципальных образований, в том числе путем изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса, разделение (передача, принятие) обязательств осуществляется с учетом установленных Правительством Российской Федерации и субъектами Федерации критериев.
Постановление правительства определяет только основные критерии разграничения обязательств. Такими критериями могут быть объем доходов либо расходов местного бюджета на душу населения, численность населения муниципального образования, целевое назначение заемных средств, а также другие критерии, определяемые субъектами Федерации и органами местного самоуправления исходя из экономического содержания каждого конкретного вида обязательства.
Вновь образованным муниципальным образованиям можно передавать объем долговых обязательств с учетом соблюдения требований бюджетного законодательства Российской Федерации в части установления предельного объема муниципального долга.
Муниципальное образование не может принять долговые обязательства, объем которых приведет к нарушению Бюджетного кодекса. Задолженность муниципальных бюджетных учреждений учитывается в составе задолженности муниципальных образований, в ведении которых находятся указанные учреждения.
Орган исполнительной власти субъекта Федерации в случае наличия оснований разграничения обязательств, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по инициативе органа местного самоуправления муниципального образования, передающего обязательства, в месячный срок со дня формирования в установленном порядке структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования создает комиссию по передаче и разделению обязательств, утверждает регламент ее работы и состав, устанавливает критерии, применяемые при разграничении обязательств.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации комиссия формируется из членов представительных органов соответствующих муниципальных образований в равном количестве от каждого муниципального образования, глав соответствующих муниципальных образований, глав и должностных лиц местных администраций (исполнительно-распорядительных органов соответствующих муниципальных образований), руководителей контрольных органов соответствующих муниципальных образований и иных органов местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, уполномоченных должностных лиц кредитора и (или) получателя муниципальных гарантий, должностного лица органа исполнительной власти субъекта Федерации, возглавляющего комиссию.
Комиссия рассматривает вопросы инвентаризации задолженности, разграничения обязательств, составляет проект передаточного (разделительного) акта.
Передаточный (разделительный) акт подлежит подписанию всеми членами комиссии в двухмесячный срок со дня создания комиссии, но не позднее 1 января 2006 года, согласованию представительным органом муниципального образования. После таких процедур передаточный (разделительный) акт утверждается законом субъекта Федерации и подлежит обнародованию в установленном порядке.
Все экземпляры передаточного (разделительного) акта имеют равную юридическую силу, и их количество должно соответствовать количеству муниципальных образований, участвующих в разграничении обязательств.
Не урегулированные органами местного самоуправления разногласия по составлению передаточного (разделительного) акта рассматриваются в судебном порядке.
