Налоговые органы разжаловали из министерства в федеральную службу, потому что врос. списком налоговом законодательстве появляется все больше норм прямого действия. можно выгодно продавать «скважинную кость»? Можно ли создать конкурентную среду для налоговиков? Об этом и о многом другом рассказывает известный экономист, бывший министр внешнеэкономических связей РФ, экс-кандидат в президенты РФ, депутат Государственной Думы трех созывов Сергей ГЛАЗЬЕВ
— В результате административной реформы сначала налоговая полиция прекратила свое существование, затем и министерство по налогам и сборам понизили до статуса федеральной службы. Какие механизмы сбора налогов будут теперь функционировать?
— Министерство по налогам и сборам преобразовано в федеральную службу не потому, что сбор на
логов стал менее значимым, а потому что сегодня наше налоговое законодательство уже близко к нормам прямого действия. Эта реорганизация должна была подчеркнуть, что само ведомство, занимающееся сбором налогов, не должно писать инструкции. Главенствующим документом по сбору налогов должен быть закон или, в тех местах, где положения закона поддаются разной интерпретации, постановления правительства или инструкции Минфина, зарегистрированные в Минюсте.
Я думаю, что это правильно, поскольку мы уже «наелись» последствий того, что чиновники пишут нормативные акты под себя — так, как им удобно или выгодно. Я не берусь пока судить, как реорганизация повлияет па общую эффективность сбора налогов и взаимоотношения между налоговиками и предприятиями. Но в принципе разделение нормотворчества и исполнения законов — это правильное направление. Другое дело, будет ли эта задача реализована.
— А что, есть основания сомневаться в этом?
— Главная проблема нашего законодательства
с точки зрения ответственности за сбор налогов заключается в том, что у нас юридически никто, кроме налогоплательщика, за неуплату налогов не отвечает. Предприятия обязаны платить налоги, а налоговые службы не обязаны отвечать за их сбор. Этот правовой пробел бумерангом ударил по самим
предприятиям, создав прецедент в виде дела «ЮКОСа».
Стало ясно, что чиновники, формально отвечающие за сбор налогов, на самом деле никакой ответственности за это не несут. И могут либо чрезмерно придирчиво относиться к ошибкам, либо сквозь пальцы смотреть на нарушения. Это поле для коррупции и бюрократического произвола. Сплошь и рядом возникают ситуации, когда компания обвиняются в том, что не уплатила налоги, а чиновник, который был обязан их собрать, остается как бы ни при чем. Этот пробел у нас до конца не осмыслен. Это будет создавать проблемы и в будущем. Непонятно, например, почему акционеры компании должны отвечать за то, что государевы служащие не заставили открытое акционерное общество расплачиваться по налогам полностью и в срок. Но пока эта проблема далека от решения и известные мне законодательные I инициативы проходят мимо нас.
— Но разве нельзя допустить, что показательная жесткость по отношению к отдельнымкомпаниям обусловлена желанием дисциплинировать налогоплательщиков в целом?
— В работе по ужесточению налоговой дисциплины мы, к сожалению, наблюдаем избирательный подход. Необходимо соблюдать принцип равного подхода ко всем, если мы не хотим, чтобы усиление администрирования налогов не было дискредитировано. В мировой практике вопрос о том, почему во
время не были уплачены налоги, задается сначала чиновнику, ответственному за сбор налогов, а уж потом налогоплательщику. И обе стороны несут свою долю ответственности. Л у нас пока идет игра в одни ворота. Причем нервничать приходится всем, а том числе и добросовестным налогоплательщикам. Попытка увеличить срок налоговых проверок с трех до пяти лет свидетельствует о том, что у нас даже те л годи, которые спокойно спят и считают, что они заплатили налоги, могут оказаться в ситуации, когда им предъявят счет задним числом.
— Каким может быть конструктивное решение проблемы, если сейчас законодатели не готовы принять законы об ответственности сборщиков налогов?
— Можно обратиться к мировому опыту. Например, в Англии функция сбора налогов поручается частным компаниям. Конечно, они соответствующим образом лицензируются и контролируются государством. И если они какой-то налог не собрали и доказано, что какая-то компания недоплатила этот налог по их вине, то эта налоговая организация должна будет компенсировать потери государства.
Я допускаю, что в наших условиях стоит пойти на эксперимент и создать негосударственную налоговую организацию, которая но поручению государства сможет заняться сбором налогов и создать конкурентную ситуацию для налоговых органов. Нужно посмотреть, кто эффективнее будет этим заниматься.
—Каковы, на ваш взгляд, перспективы продолжения налоговой реформы в 2005 году? Какие аконопроекты по налоговой реформе из тех, что планируется рассмотреть в будущем году, на ваш взгляд, особенно важны?
—Я остановлюсь на одном, но очень важном аспекте реформы. Мы надеялись, что масштабное снижение ЕСН будет сбалансировано использованием таких доходных источников, как введение дополнительного налога на сверхприбыль недропользователей. Наше предложение заместить выпадающие доходы этим налогом (и до 80% природной ренты забирать в бюджет) не было принято. А ведь система налогообложения доходов у нас в стране удручающе неэффективна с точки зрения равенства бремени налогообложения.
— Ну, это спорный вопрос. Дискуссии на эту тему ведутся не первый год...
— И тем не менее, по-прежнему у нас налоговое бремя на нефтяную промышленность существенно ниже, чем на машиностроение и обрабатывающую промышленность. Хотя рентабельность нефтяной промышленности сегодня свыше i 00%, а машиностроения — около 8%, сельского хозяйства — менее 4%. Уровень налогообложения нефтегазовой промышленности у нас составляет примерно 55%, в то время как в других нефтедобывающих странах он находится на уровне 85%. Пора приступить к дальнейшему снижению налогового бремени на производство и развитие хотя бы с восстановления налоговых кредитов с целью стимулирования инвестиций. Это усилило бы стимулирующую роль налоговой системы.
—Как будет развиваться ситуация в 2005году?
—Пока что уже вторая попытка вынести законопроект о введении налога на сверхприбыль недропользователей на голосование была заблокирована правительством. Впрочем, в самом правительстве раздаются робкие голоса, что было бы неплохо дифференцировать налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). В общем-то, правильная дифференциация НДПИ могла бы заместить налог на сверхприбыль недропользователей. То есть, если бы НДПИ был бы дифференцирован по месторождениям, то можно было бы большую часть природной ренты изымать через этот натуральный налог.
— И что мешает это сделать?
— Как только эта идея приближается к реализации, тут же нефтяные бароны активизируются и через своих лоббистов блокируют любые изменения. Вообще я начинаю сомневаться, что в ближайшее время удастся переломить ситуацию. Связано это с тем, что в руководстве нефтегазового комплекса произошли серьезные изменения. И если раньше власть относилась к нефтегазовому комплексу как к чему-то чужому, то сейчас, когда контроль над этим комплексом на две трети сосредоточился в руках государственных чиновников, интерес к природной ренте у правительства отпал.
— Минфин готовится внести в правительство поправки в статьи 20 и 40 Налогового кодекса, касающиеся трансфертного ценообразования. Каковы масштабы использования трансфертных цен в нашей стране?
— Сегодня проблемы трансфертного ценообразования стоят действительно остро в тех отраслях, которые являются наиболее прибыльными. Часто с помощью трансфертного ценообразования предприятия уходят от уплаты налогов в очень крупных размерах. Я приведу пример. Когда я участвовал в выборах губернатора в Красноярском крае, поразился тому, насколько бедны шахтерские города, находящиеся возле угольных разрезов. Причем уголь для своих нужд эти города покупают по мировым ценам. Причина — в трансфертном ценообразовании: разрез продает уголь в Москву, затем за границу, а затем муниципальное предприятие этого городка покупает уголь у иностранной фирмы по вполне европейской цене. На самом деле уголь проезжает один-два километра от разреза, но по бумагам он совершает чуть ли не кругосветное путешествие.
— Предприятиям придется обосновывать справедливость цены перед чиновниками, Это наше изобретение или есть подобная зарубежная практика?
— Во всех странах мира трансфертное ценообразование - это обычная практика корпораций, которые имеют длинные производственные цепочки.
Но государство всегда должно быть начеку, чтобы трансфертное ценообразование не использовалось для ухода от налогов. Я полагаю, что честным налогоплательщикам доказать справедливость цены не составит труда, поскольку большая часть махинаций трансфертного ценообразования видна невооруженным взглядом. Скажем, когда нефтяная компания продает «скважинную жидкость» своей дочерней компании по цепе, в десять раз ниже рыночной, ясно,
что это делается в мошеннических целях.
— А что, и такое бывает?
— Конечно, причем препятствовать таким фокусам в рамках закона очень трудно. Кстати, я полагаю, что последние претензии правительства к энергетическим корпорациям основаны как раз на том, что они начали искать лазейки еще до принятия закона. Для того чтобы уйти от требования определения справедливых или относительно понятных цен на биржевые товары тина нефти, компании начали придумывать новые названия для того же самого
продукта.
— В недрах МЭРиТ подготовлен законопроекто создании особых экономических зон, локализованных на очень небольших территориальных участках. Но ведь известно, что даже через маленькую налоговую дыру могут уйти очень большие капиталы. Вы разделяете жесткую позицию министра финансов, который выступает против налоговых преференций каким бы то ни было отраслям и территориям?
— Я был одним из авторов закона о свободных экономических зонах в редакции, которая была подготовлена сначала в 1995 году, потом в 1999 году. Оба раза мы получили вето президента из-за традиционно негативного отношения чиновников Минфина к этой теме. Конечно, любая исключительная ситуация создает для бюрократов головную боль. Тем более что печального опыта по созданию СЭЗ в России предостаточно. Но нужно пользоваться мировым опытом. В Китае, например, вес успешные экономические зоны создавались под определенную цель — производство компьютеров, электроники, создание технопарков. Власть изначально четко представляла себе, для чего создается свободная экономическая зона. У нас же в России свободные зоны создавались по инициативе снизу, а это, как правило.
не что иное, как поиск дополнительных доходов для определенной местности, а не решение общенациональной задачи. Поэтому я считаю, что СЭЗ можно и нужно создавать, только если власть имеет четкую цель по развитию определенного производства или отрасли. Тем более, что есть примеры и успешных СЭЗ, например в Находке, Калининграде.
— Главы многих регионов направили письма президенту, предрекая чуть ли не коллапс социальной политики в 2005 году, мотивируя это перераспределением налоговых полномочий. На сколько оправданны их опасения? Усилится ли налоговый пресс местных налогов?
— Некоторые налоги, конечно, будут собираться активнее. Например, сейчас в муках рождается новый налог на недвижимость, который будет определяться на основе рыночной цены недвижимости. Доходы от его сбора будут поступать в региональные бюджеты. Нетрудно предположить, что региональные власти с большим рвением примутся собирать этот налог. Но есть и более простые пути:
в Орловской области, например, добились резкого увеличения поступлений от акцизов на винно-водочную продукцию, попросту передав этот вид сборов на уровень местного самоуправления. Местные власти собирают акцизные сборы и пресекают продажу фальсифицированной продукции гораздо эффективнее и жестче, чем региональные фискальные органы. Но налоговый пресс будет наращиваться очень осторожно, ведь предприятия могут
перебазироваться и другие, более благополучные
регионы.
— В регионах получают распространение различные поборы местных властей с предпринимателей. Как предприниматели могут избавиться от отчислений во внебюджетные региональные фонды?
— Если в регионах начинают вводить налоговые поборы, не предусмотренные в Налоговом кодексе, предприниматели могут отбиваться от них в судебном порядке. Хотя порой эти сборы обставлены таким образом, что отказаться платить в региональные внебюджетные фонды становится проблематично. Но это не вина губернаторов, а результат той ситуации, в которую их поставила федеральная
власть. Бремя социальных обязательств намного
больше, чем возможности, и они вынуждены изобретать разного рода фискальные механизмы, которые Генпрокуратура периодически отменяет.
Но они придумывают новые. Выход из этой ситуации только один - оптимизация налоговой системы, в рамках которой органы местного самоуправления получили бы надежную налоговую базу.
С моей точки зрения, сегодня у нас есть избыточная финансовая обеспеченность федеральной власти, ущербная обеспеченность региональной власти и полное отсутствие обеспеченности органов местного самоуправления, которые оказались последними в этой цепочке.
Беседовал Айдар КОЖАХМЕТОВ
— В результате административной реформы сначала налоговая полиция прекратила свое существование, затем и министерство по налогам и сборам понизили до статуса федеральной службы. Какие механизмы сбора налогов будут теперь функционировать?
— Министерство по налогам и сборам преобразовано в федеральную службу не потому, что сбор на
логов стал менее значимым, а потому что сегодня наше налоговое законодательство уже близко к нормам прямого действия. Эта реорганизация должна была подчеркнуть, что само ведомство, занимающееся сбором налогов, не должно писать инструкции. Главенствующим документом по сбору налогов должен быть закон или, в тех местах, где положения закона поддаются разной интерпретации, постановления правительства или инструкции Минфина, зарегистрированные в Минюсте.
Я думаю, что это правильно, поскольку мы уже «наелись» последствий того, что чиновники пишут нормативные акты под себя — так, как им удобно или выгодно. Я не берусь пока судить, как реорганизация повлияет па общую эффективность сбора налогов и взаимоотношения между налоговиками и предприятиями. Но в принципе разделение нормотворчества и исполнения законов — это правильное направление. Другое дело, будет ли эта задача реализована.
— А что, есть основания сомневаться в этом?
— Главная проблема нашего законодательства
с точки зрения ответственности за сбор налогов заключается в том, что у нас юридически никто, кроме налогоплательщика, за неуплату налогов не отвечает. Предприятия обязаны платить налоги, а налоговые службы не обязаны отвечать за их сбор. Этот правовой пробел бумерангом ударил по самим
предприятиям, создав прецедент в виде дела «ЮКОСа».
Стало ясно, что чиновники, формально отвечающие за сбор налогов, на самом деле никакой ответственности за это не несут. И могут либо чрезмерно придирчиво относиться к ошибкам, либо сквозь пальцы смотреть на нарушения. Это поле для коррупции и бюрократического произвола. Сплошь и рядом возникают ситуации, когда компания обвиняются в том, что не уплатила налоги, а чиновник, который был обязан их собрать, остается как бы ни при чем. Этот пробел у нас до конца не осмыслен. Это будет создавать проблемы и в будущем. Непонятно, например, почему акционеры компании должны отвечать за то, что государевы служащие не заставили открытое акционерное общество расплачиваться по налогам полностью и в срок. Но пока эта проблема далека от решения и известные мне законодательные I инициативы проходят мимо нас.
— Но разве нельзя допустить, что показательная жесткость по отношению к отдельнымкомпаниям обусловлена желанием дисциплинировать налогоплательщиков в целом?
— В работе по ужесточению налоговой дисциплины мы, к сожалению, наблюдаем избирательный подход. Необходимо соблюдать принцип равного подхода ко всем, если мы не хотим, чтобы усиление администрирования налогов не было дискредитировано. В мировой практике вопрос о том, почему во
время не были уплачены налоги, задается сначала чиновнику, ответственному за сбор налогов, а уж потом налогоплательщику. И обе стороны несут свою долю ответственности. Л у нас пока идет игра в одни ворота. Причем нервничать приходится всем, а том числе и добросовестным налогоплательщикам. Попытка увеличить срок налоговых проверок с трех до пяти лет свидетельствует о том, что у нас даже те л годи, которые спокойно спят и считают, что они заплатили налоги, могут оказаться в ситуации, когда им предъявят счет задним числом.
— Каким может быть конструктивное решение проблемы, если сейчас законодатели не готовы принять законы об ответственности сборщиков налогов?
— Можно обратиться к мировому опыту. Например, в Англии функция сбора налогов поручается частным компаниям. Конечно, они соответствующим образом лицензируются и контролируются государством. И если они какой-то налог не собрали и доказано, что какая-то компания недоплатила этот налог по их вине, то эта налоговая организация должна будет компенсировать потери государства.
Я допускаю, что в наших условиях стоит пойти на эксперимент и создать негосударственную налоговую организацию, которая но поручению государства сможет заняться сбором налогов и создать конкурентную ситуацию для налоговых органов. Нужно посмотреть, кто эффективнее будет этим заниматься.
—Каковы, на ваш взгляд, перспективы продолжения налоговой реформы в 2005 году? Какие аконопроекты по налоговой реформе из тех, что планируется рассмотреть в будущем году, на ваш взгляд, особенно важны?
—Я остановлюсь на одном, но очень важном аспекте реформы. Мы надеялись, что масштабное снижение ЕСН будет сбалансировано использованием таких доходных источников, как введение дополнительного налога на сверхприбыль недропользователей. Наше предложение заместить выпадающие доходы этим налогом (и до 80% природной ренты забирать в бюджет) не было принято. А ведь система налогообложения доходов у нас в стране удручающе неэффективна с точки зрения равенства бремени налогообложения.
— Ну, это спорный вопрос. Дискуссии на эту тему ведутся не первый год...
— И тем не менее, по-прежнему у нас налоговое бремя на нефтяную промышленность существенно ниже, чем на машиностроение и обрабатывающую промышленность. Хотя рентабельность нефтяной промышленности сегодня свыше i 00%, а машиностроения — около 8%, сельского хозяйства — менее 4%. Уровень налогообложения нефтегазовой промышленности у нас составляет примерно 55%, в то время как в других нефтедобывающих странах он находится на уровне 85%. Пора приступить к дальнейшему снижению налогового бремени на производство и развитие хотя бы с восстановления налоговых кредитов с целью стимулирования инвестиций. Это усилило бы стимулирующую роль налоговой системы.
—Как будет развиваться ситуация в 2005году?
—Пока что уже вторая попытка вынести законопроект о введении налога на сверхприбыль недропользователей на голосование была заблокирована правительством. Впрочем, в самом правительстве раздаются робкие голоса, что было бы неплохо дифференцировать налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). В общем-то, правильная дифференциация НДПИ могла бы заместить налог на сверхприбыль недропользователей. То есть, если бы НДПИ был бы дифференцирован по месторождениям, то можно было бы большую часть природной ренты изымать через этот натуральный налог.
— И что мешает это сделать?
— Как только эта идея приближается к реализации, тут же нефтяные бароны активизируются и через своих лоббистов блокируют любые изменения. Вообще я начинаю сомневаться, что в ближайшее время удастся переломить ситуацию. Связано это с тем, что в руководстве нефтегазового комплекса произошли серьезные изменения. И если раньше власть относилась к нефтегазовому комплексу как к чему-то чужому, то сейчас, когда контроль над этим комплексом на две трети сосредоточился в руках государственных чиновников, интерес к природной ренте у правительства отпал.
— Минфин готовится внести в правительство поправки в статьи 20 и 40 Налогового кодекса, касающиеся трансфертного ценообразования. Каковы масштабы использования трансфертных цен в нашей стране?
— Сегодня проблемы трансфертного ценообразования стоят действительно остро в тех отраслях, которые являются наиболее прибыльными. Часто с помощью трансфертного ценообразования предприятия уходят от уплаты налогов в очень крупных размерах. Я приведу пример. Когда я участвовал в выборах губернатора в Красноярском крае, поразился тому, насколько бедны шахтерские города, находящиеся возле угольных разрезов. Причем уголь для своих нужд эти города покупают по мировым ценам. Причина — в трансфертном ценообразовании: разрез продает уголь в Москву, затем за границу, а затем муниципальное предприятие этого городка покупает уголь у иностранной фирмы по вполне европейской цене. На самом деле уголь проезжает один-два километра от разреза, но по бумагам он совершает чуть ли не кругосветное путешествие.
— Предприятиям придется обосновывать справедливость цены перед чиновниками, Это наше изобретение или есть подобная зарубежная практика?
— Во всех странах мира трансфертное ценообразование - это обычная практика корпораций, которые имеют длинные производственные цепочки.
Но государство всегда должно быть начеку, чтобы трансфертное ценообразование не использовалось для ухода от налогов. Я полагаю, что честным налогоплательщикам доказать справедливость цены не составит труда, поскольку большая часть махинаций трансфертного ценообразования видна невооруженным взглядом. Скажем, когда нефтяная компания продает «скважинную жидкость» своей дочерней компании по цепе, в десять раз ниже рыночной, ясно,
что это делается в мошеннических целях.
— А что, и такое бывает?
— Конечно, причем препятствовать таким фокусам в рамках закона очень трудно. Кстати, я полагаю, что последние претензии правительства к энергетическим корпорациям основаны как раз на том, что они начали искать лазейки еще до принятия закона. Для того чтобы уйти от требования определения справедливых или относительно понятных цен на биржевые товары тина нефти, компании начали придумывать новые названия для того же самого
продукта.
— В недрах МЭРиТ подготовлен законопроекто создании особых экономических зон, локализованных на очень небольших территориальных участках. Но ведь известно, что даже через маленькую налоговую дыру могут уйти очень большие капиталы. Вы разделяете жесткую позицию министра финансов, который выступает против налоговых преференций каким бы то ни было отраслям и территориям?
— Я был одним из авторов закона о свободных экономических зонах в редакции, которая была подготовлена сначала в 1995 году, потом в 1999 году. Оба раза мы получили вето президента из-за традиционно негативного отношения чиновников Минфина к этой теме. Конечно, любая исключительная ситуация создает для бюрократов головную боль. Тем более что печального опыта по созданию СЭЗ в России предостаточно. Но нужно пользоваться мировым опытом. В Китае, например, вес успешные экономические зоны создавались под определенную цель — производство компьютеров, электроники, создание технопарков. Власть изначально четко представляла себе, для чего создается свободная экономическая зона. У нас же в России свободные зоны создавались по инициативе снизу, а это, как правило.
не что иное, как поиск дополнительных доходов для определенной местности, а не решение общенациональной задачи. Поэтому я считаю, что СЭЗ можно и нужно создавать, только если власть имеет четкую цель по развитию определенного производства или отрасли. Тем более, что есть примеры и успешных СЭЗ, например в Находке, Калининграде.
— Главы многих регионов направили письма президенту, предрекая чуть ли не коллапс социальной политики в 2005 году, мотивируя это перераспределением налоговых полномочий. На сколько оправданны их опасения? Усилится ли налоговый пресс местных налогов?
— Некоторые налоги, конечно, будут собираться активнее. Например, сейчас в муках рождается новый налог на недвижимость, который будет определяться на основе рыночной цены недвижимости. Доходы от его сбора будут поступать в региональные бюджеты. Нетрудно предположить, что региональные власти с большим рвением примутся собирать этот налог. Но есть и более простые пути:
в Орловской области, например, добились резкого увеличения поступлений от акцизов на винно-водочную продукцию, попросту передав этот вид сборов на уровень местного самоуправления. Местные власти собирают акцизные сборы и пресекают продажу фальсифицированной продукции гораздо эффективнее и жестче, чем региональные фискальные органы. Но налоговый пресс будет наращиваться очень осторожно, ведь предприятия могут
перебазироваться и другие, более благополучные
регионы.
— В регионах получают распространение различные поборы местных властей с предпринимателей. Как предприниматели могут избавиться от отчислений во внебюджетные региональные фонды?
— Если в регионах начинают вводить налоговые поборы, не предусмотренные в Налоговом кодексе, предприниматели могут отбиваться от них в судебном порядке. Хотя порой эти сборы обставлены таким образом, что отказаться платить в региональные внебюджетные фонды становится проблематично. Но это не вина губернаторов, а результат той ситуации, в которую их поставила федеральная
власть. Бремя социальных обязательств намного
больше, чем возможности, и они вынуждены изобретать разного рода фискальные механизмы, которые Генпрокуратура периодически отменяет.
Но они придумывают новые. Выход из этой ситуации только один - оптимизация налоговой системы, в рамках которой органы местного самоуправления получили бы надежную налоговую базу.
С моей точки зрения, сегодня у нас есть избыточная финансовая обеспеченность федеральной власти, ущербная обеспеченность региональной власти и полное отсутствие обеспеченности органов местного самоуправления, которые оказались последними в этой цепочке.
Беседовал Айдар КОЖАХМЕТОВ
