В 2004 году Правительством РФ был взят курс на повышение эффективности бюджетных расходов. Эта работа нашла свое отражение в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации «О мерах по повышению бюджетных расходов»
С.В.Демин Кандидат экономических наук, Заместитель председателя Комитета финансов Санкт-Петербурга
А.Р.Коновал Начальник управления составления бюджета Комитета финансов Санкт-Петербурга
Реформирование бюджетного процесса предполагается вести сразу по нескольким направлениям:
-реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;
-выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
-совершенствование среднесрочного финансового планирования;
-совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
-упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
Основные принципы реформирования касаются всех уровней бюджетной системы. Органам государственной власти регионов и органам местного самоуправления рекомендуется утвердить собственные планы по реализации Концепции. При этом если реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета может осуществляться только на федеральном уровне, то такие направления реформы, как разделение бюджетных расходов на «действующие» и «принимаемые» обязательства; совершенствование среднесрочного финансового планирования, развитие программно-целевых методов бюджетного планирования предлагается решать на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно.
В ситуации, когда реформа уже началась, а какие-либо методические указания и ориентиры с федерального уровня отсутствуют, представляется интересной информация как регионы самостоятельно разрабатывают и реализуют меры по повышению результативности расходов бюджета в соответствии с основными положениями Концепции. В данной статье предлагается рассмотреть опыт Санкт-Петербурга по реализации бюджетной реформы.
Надо отметить, что в Санкт-Петербурге достаточно давно ведется работа по реализации отдельных направлений реформы - совершенствование среднесрочного финансового планирования и упорядочения процедур составления и рассмотрения бюджета.
В 1997-1998 годах в Санкт-Петербурге самостоятельно была проведена реформа бюджетного процесса, одним из направлений которой стало введение в практику бюджетного планирования финансового плана-прогноза. За прошедшие годы была наработана нормативная база, охватывающая различные этапы бюджетного процесса. Упорядочение основных процедур и этапов бюджетного процесса в Санкт-Петербурге регулируется Законом Санкт-Петербурга «О порядке внесения, рассмотрения и принятия бюджета Санкт-Петербурга». В Санкт-Петербурге также ежегодно принимается распоряжение Правительства Санкт-Петербурга, в котором утверждается порядок разработки проекта бюджета на очередной финансовый год и содержатся задания в адрес конкретных органов исполнительной власти по подготовке проекта бюджета и, в том числе, перспективного финансового плана. Распоряжением Комитета финансов Санкт-Петербурга утверждено Положение о порядке разработки перспективного финансового плана и контрольных цифр по проекту бюджета, регламентирующее порядок составления перспективного финансового плана Санкт-Петербурга. Кроме того, Комитетом финансов Санкт-Петербурга разработаны методики прогноза основных параметров перспективного финансового плана и проекта бюджета Санкт-Петербурга, включающих методику прогноза доходов и методику расчета прогноза доходов для формирования перспективного финансового плана Санкт-Петербурга, примерную методику прогноза доходов проекта бюджета, методику определения контрольных цифр для проекта бюджета на основе утвержденного перспективного финансового плана. Перечисленные методики используются в процессе составления перспективного финансового плана и проекта бюджета.
Перспективный финансовый план разрабатывается на три года (первый год – это год, на который составляется бюджет) и формируется по укрупненным показателям бюджетной классификации.
Исходной базой для формирования перспективного финансового плана является бюджет на текущий год. Перспективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, при этом плановый период сдвигается на один год вперед.
Формирование перспективного финансового плана производится в три этапа:
первый этап – разработка нескольких вариантов перспективного финансового плана;
второй этап – рассмотрение различных вариантов перспективного финансового плана и выбор наиболее предпочтительного;
третий этап – подготовка материалов для рассмотрения перспективного финансового плана Правительством Санкт-Петербурга.
Работа над перспективным планом осуществляется по следующим направлениям: прогноз доходной части перспективного финансового плана Санкт-Петербурга; определение сценарных условий прогноза государственного долга Санкт-Петербурга и расчеты по его обслуживанию и сокращению (увеличению); расчет основных параметром инвестиционной программы; прогноз расходной части перспективного финансового плана Санкт-Петербурга.
Прогноз составляется по консолидированному бюджету: бюджет Санкт-Петербурга и местные бюджеты муниципальных образований Санкт-Петербурга.
Прогнозирование ведется по укрупненным показателям бюджетной классификации доходов, методом индексации базовых показателей на один или несколько прогнозируемых макроэкономических показателей. Показатели, применяемые к конкретному доходному источнику, определяются в соответствии с наличием наиболее устойчивой зависимости налоговой базы по данному источнику доходов и макроэкономического показателя.
Предварительно проводится расчет возможных последствий для бюджета Санкт-Петербурга от изменения налогового законодательства Российской Федерации и Санкт-Петербурга. На основе ожидаемой оценки изменения мобилизации доходов в бюджет Санкт-Петербурга, прогноз доходов корректируется в сторону уменьшения (увеличения).
В результате выбора прогноза стратегий управления государственным долгом определяется динамика изменения объемов по привлечению и погашению источников внутреннего и внешнего финансирования дефицита бюджета, объемы расходов по обслуживанию долга и объемы выданных гарантий на конец года.
Основные параметры инвестиционной программы Администрации Санкт-Петербурга утверждаются отдельным приложением к Постановлению Правительства Санкт-Петербурга.
Формирование прогноза расходов в перспективном финансовом плане Санкт-Петербурга осуществляется на очередные три года по функциональной структуре и утверждается в качестве отдельного приложения к Постановлению Правительства Санкт-Петербурга о перспективном финансовом плане Санкт-Петербурга. Формирование расходов бюджета на очередные три года по функциональной структуре в разрезе целевых статей утверждается Приказом Комитета финансов Санкт-Петербурга.
Информация, содержащаяся в перспективном финансовом плане, представляет интерес для целого ряда пользователей. Многогранность перспективного финансового плана дает возможность каждому пользователю получить ту информацию, которая связана с его профессиональными, общественными и политическими ориентирами. Законодательные (представительные) органы власти получают сведения о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы территории; о последствиях реализации принятых законов. Исполнительные органы власти используют информацию перспективного финансового плана для комплексного прогнозирования финансовых последствий внедряемых реформ и программ; выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики; отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер. В составе исполнительной власти финансовые органы будут использовать данные перспективного финансового плана при формировании бюджета на очередной финансовый год; планово-экономические органы – при разработке стратегических направлений территориального развития.
Инвесторы смогут оценить экономический потенциал данной территории; ее инвестиционный климат; возможность и направление инвестиций. Общественность получает широкий круг данных, определяющих прозрачность бюджетных показателей, на основе чего создается представление о социально-экономическом развитии территории, в том числе – финансовом обеспечении со стороны государственных органов власти уровня жизни населения.
Как видно из вышесказанного, применяемый в Санкт-Петербурге подход к среднесрочному планированию достаточно гибок и позволяет своевременно реагировать на изменение законодательства и учитывать внешние факторы. В настоящее время формирование перспективного финансового плана Санкт-Петербурга на период до 2008 года осуществляется в условиях реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации. Одним из ключевых моментов совершенствования среднесрочного планирования является бюджетирование, ориентированное на результат. Это означает, что распределение бюджетных ресурсов между главными распорядителями и реализуемыми ими бюджетными программами должно производится с учетом зависимости от достижения конкретных результатов. Таким образом, перед Комитетом финансов Санкт-Петербурга в 2005 году встала задача внедрения новой идеологии в процедуру среднесрочного планирования при условии соблюдения действующего законодательства, а именно: обеспечения содержания бюджетных учреждений, своевременной выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, расчетов за коммунальные услуги, предоставления мер социальной поддержки льготным категориям граждан. В качестве одного из возможных вариантов решения этой проблемы предлагается следующая последовательность действий.
Для полноценной работы программно-целевого метода на региональном уровне необходимо в первую очередь наличие системы определения приоритетов развития территории и системы трансляции приоритетов в стратегические цели, тактические задачи и выбор индикаторов достижения стратегических целей.
Приоритеты задаются главой исполнительной власти территории. Губернатор Санкт-Петербурга В.И.Матвиенко ежегодно обращается с посланием к Законодательному Собранию Санкт-Петербурга, в котором подводит итоги работы предыдущих периодов, определяет наиболее актуальные проблемы и направления их решения. Программа социально-экономического развития Санкт-Петербурга, разрабатываемая Комитетом экономического развития, промышленной политики и торговли определяет стратегические цели развития Санкт-Петербурга, цели, задачи и показатели эффективности деятельности Правительства Санкт-Петербурга, а также содержит перечень стандартов проживания, которые на первоначальном этапе могут служить индикаторами достижения стратегических целей.
В качестве эксперимента Комитетом финансов Санкт-Петербурга предлагается в рамках формирования проекта перспективного финансового плана на период до 2008 года предусмотреть финансовый резерв, дополнительно к объему бюджетных расходов, необходимых для обеспечения действующих расходных обязательств. Распределение ассигнований из финансового резерва между главными распорядителями бюджетных средств будет осуществлено на конкурсной основе на выполнение целевых программ. Каждому субъекту бюджетного планирования предоставлена возможность в первом квартале 2005 года сформировать заявку на получение дополнительных средств по установленной форме. Каждая заявка должна содержать объемы финансирования, детализированные по годам и конкретным мероприятиям программы, формулировку цели деятельности и задачи, на выполнение которых направлена данная программа. Формулировка задач является конкретизацией отдельных направлений достижения цели, в рамках которых предусматривается получение количественно измеримых общественно значимых результатов в течение определенного периода времени. В качестве индикаторов ожидаемых результатов указываются характеристики нормативов стандартов проживания. Оптимальным считается максимальное приближение к целевому значению норматива стандарта проживания, определенному Программой социально-экономического развития Санкт-Петербурга.
Учитывая, что процедура построения взаимосвязей Цель – Задача – Результат не отработана, наиболее серьезное значение приобретает процедура рассмотрения и отбора конкурсных заявок. Для этих целей Комитетом финансов планируется создание консультативного органа – Экспертного Совета, работающего на общественных началах. В состав Экспертного Совета входят представители исполнительных органов Санкт-Петербурга, депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, представители научной общественности в сфере экономики и финансов. В качестве основных критериев при выработке экспертных оценок будут рассматриваться актуальность и соответствие приоритетным целям бюджетной политики; полнота анализа и качество обоснования взаимосвязи между объемом и структурой расходов на реализацию программы и результатами выполнения программы; степень соответствия задач установленным функциям распорядителя, степень соответствия целевым значениям норматива стандарта проживания. Эксперты будут вырабатывать оценку каждой заявки на основе балльной системы и давать рекомендации по включению заявки в проект бюджета и уточнению объемов ее финансирования. Понятно, что заявок на дополнительные расходы может быть представлено значительно больше, чем это позволяют возможности бюджета. Поэтому окончательное решение остается за городскими властями, на которых в первую очередь лежит ответственность за нормальное функционирование городского хозяйства.
Однако наличие экспертных оценок и количество баллов, набранное каждой заявкой в результате проведения конкурса, с одной стороны облегчит принятие решения городскими властями; с другой стороны поможет главным распорядителям адаптироваться к новым условиям бюджетирования, ориентированного на результат.
С.В.Демин Кандидат экономических наук, Заместитель председателя Комитета финансов Санкт-Петербурга
А.Р.Коновал Начальник управления составления бюджета Комитета финансов Санкт-Петербурга
Реформирование бюджетного процесса предполагается вести сразу по нескольким направлениям:
-реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;
-выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
-совершенствование среднесрочного финансового планирования;
-совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
-упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
Основные принципы реформирования касаются всех уровней бюджетной системы. Органам государственной власти регионов и органам местного самоуправления рекомендуется утвердить собственные планы по реализации Концепции. При этом если реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета может осуществляться только на федеральном уровне, то такие направления реформы, как разделение бюджетных расходов на «действующие» и «принимаемые» обязательства; совершенствование среднесрочного финансового планирования, развитие программно-целевых методов бюджетного планирования предлагается решать на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно.
В ситуации, когда реформа уже началась, а какие-либо методические указания и ориентиры с федерального уровня отсутствуют, представляется интересной информация как регионы самостоятельно разрабатывают и реализуют меры по повышению результативности расходов бюджета в соответствии с основными положениями Концепции. В данной статье предлагается рассмотреть опыт Санкт-Петербурга по реализации бюджетной реформы.
Надо отметить, что в Санкт-Петербурге достаточно давно ведется работа по реализации отдельных направлений реформы - совершенствование среднесрочного финансового планирования и упорядочения процедур составления и рассмотрения бюджета.
В 1997-1998 годах в Санкт-Петербурге самостоятельно была проведена реформа бюджетного процесса, одним из направлений которой стало введение в практику бюджетного планирования финансового плана-прогноза. За прошедшие годы была наработана нормативная база, охватывающая различные этапы бюджетного процесса. Упорядочение основных процедур и этапов бюджетного процесса в Санкт-Петербурге регулируется Законом Санкт-Петербурга «О порядке внесения, рассмотрения и принятия бюджета Санкт-Петербурга». В Санкт-Петербурге также ежегодно принимается распоряжение Правительства Санкт-Петербурга, в котором утверждается порядок разработки проекта бюджета на очередной финансовый год и содержатся задания в адрес конкретных органов исполнительной власти по подготовке проекта бюджета и, в том числе, перспективного финансового плана. Распоряжением Комитета финансов Санкт-Петербурга утверждено Положение о порядке разработки перспективного финансового плана и контрольных цифр по проекту бюджета, регламентирующее порядок составления перспективного финансового плана Санкт-Петербурга. Кроме того, Комитетом финансов Санкт-Петербурга разработаны методики прогноза основных параметров перспективного финансового плана и проекта бюджета Санкт-Петербурга, включающих методику прогноза доходов и методику расчета прогноза доходов для формирования перспективного финансового плана Санкт-Петербурга, примерную методику прогноза доходов проекта бюджета, методику определения контрольных цифр для проекта бюджета на основе утвержденного перспективного финансового плана. Перечисленные методики используются в процессе составления перспективного финансового плана и проекта бюджета.
Перспективный финансовый план разрабатывается на три года (первый год – это год, на который составляется бюджет) и формируется по укрупненным показателям бюджетной классификации.
Исходной базой для формирования перспективного финансового плана является бюджет на текущий год. Перспективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, при этом плановый период сдвигается на один год вперед.
Формирование перспективного финансового плана производится в три этапа:
первый этап – разработка нескольких вариантов перспективного финансового плана;
второй этап – рассмотрение различных вариантов перспективного финансового плана и выбор наиболее предпочтительного;
третий этап – подготовка материалов для рассмотрения перспективного финансового плана Правительством Санкт-Петербурга.
Работа над перспективным планом осуществляется по следующим направлениям: прогноз доходной части перспективного финансового плана Санкт-Петербурга; определение сценарных условий прогноза государственного долга Санкт-Петербурга и расчеты по его обслуживанию и сокращению (увеличению); расчет основных параметром инвестиционной программы; прогноз расходной части перспективного финансового плана Санкт-Петербурга.
Прогноз составляется по консолидированному бюджету: бюджет Санкт-Петербурга и местные бюджеты муниципальных образований Санкт-Петербурга.
Прогнозирование ведется по укрупненным показателям бюджетной классификации доходов, методом индексации базовых показателей на один или несколько прогнозируемых макроэкономических показателей. Показатели, применяемые к конкретному доходному источнику, определяются в соответствии с наличием наиболее устойчивой зависимости налоговой базы по данному источнику доходов и макроэкономического показателя.
Предварительно проводится расчет возможных последствий для бюджета Санкт-Петербурга от изменения налогового законодательства Российской Федерации и Санкт-Петербурга. На основе ожидаемой оценки изменения мобилизации доходов в бюджет Санкт-Петербурга, прогноз доходов корректируется в сторону уменьшения (увеличения).
В результате выбора прогноза стратегий управления государственным долгом определяется динамика изменения объемов по привлечению и погашению источников внутреннего и внешнего финансирования дефицита бюджета, объемы расходов по обслуживанию долга и объемы выданных гарантий на конец года.
Основные параметры инвестиционной программы Администрации Санкт-Петербурга утверждаются отдельным приложением к Постановлению Правительства Санкт-Петербурга.
Формирование прогноза расходов в перспективном финансовом плане Санкт-Петербурга осуществляется на очередные три года по функциональной структуре и утверждается в качестве отдельного приложения к Постановлению Правительства Санкт-Петербурга о перспективном финансовом плане Санкт-Петербурга. Формирование расходов бюджета на очередные три года по функциональной структуре в разрезе целевых статей утверждается Приказом Комитета финансов Санкт-Петербурга.
Информация, содержащаяся в перспективном финансовом плане, представляет интерес для целого ряда пользователей. Многогранность перспективного финансового плана дает возможность каждому пользователю получить ту информацию, которая связана с его профессиональными, общественными и политическими ориентирами. Законодательные (представительные) органы власти получают сведения о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы территории; о последствиях реализации принятых законов. Исполнительные органы власти используют информацию перспективного финансового плана для комплексного прогнозирования финансовых последствий внедряемых реформ и программ; выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики; отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер. В составе исполнительной власти финансовые органы будут использовать данные перспективного финансового плана при формировании бюджета на очередной финансовый год; планово-экономические органы – при разработке стратегических направлений территориального развития.
Инвесторы смогут оценить экономический потенциал данной территории; ее инвестиционный климат; возможность и направление инвестиций. Общественность получает широкий круг данных, определяющих прозрачность бюджетных показателей, на основе чего создается представление о социально-экономическом развитии территории, в том числе – финансовом обеспечении со стороны государственных органов власти уровня жизни населения.
Как видно из вышесказанного, применяемый в Санкт-Петербурге подход к среднесрочному планированию достаточно гибок и позволяет своевременно реагировать на изменение законодательства и учитывать внешние факторы. В настоящее время формирование перспективного финансового плана Санкт-Петербурга на период до 2008 года осуществляется в условиях реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации. Одним из ключевых моментов совершенствования среднесрочного планирования является бюджетирование, ориентированное на результат. Это означает, что распределение бюджетных ресурсов между главными распорядителями и реализуемыми ими бюджетными программами должно производится с учетом зависимости от достижения конкретных результатов. Таким образом, перед Комитетом финансов Санкт-Петербурга в 2005 году встала задача внедрения новой идеологии в процедуру среднесрочного планирования при условии соблюдения действующего законодательства, а именно: обеспечения содержания бюджетных учреждений, своевременной выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, расчетов за коммунальные услуги, предоставления мер социальной поддержки льготным категориям граждан. В качестве одного из возможных вариантов решения этой проблемы предлагается следующая последовательность действий.
Для полноценной работы программно-целевого метода на региональном уровне необходимо в первую очередь наличие системы определения приоритетов развития территории и системы трансляции приоритетов в стратегические цели, тактические задачи и выбор индикаторов достижения стратегических целей.
Приоритеты задаются главой исполнительной власти территории. Губернатор Санкт-Петербурга В.И.Матвиенко ежегодно обращается с посланием к Законодательному Собранию Санкт-Петербурга, в котором подводит итоги работы предыдущих периодов, определяет наиболее актуальные проблемы и направления их решения. Программа социально-экономического развития Санкт-Петербурга, разрабатываемая Комитетом экономического развития, промышленной политики и торговли определяет стратегические цели развития Санкт-Петербурга, цели, задачи и показатели эффективности деятельности Правительства Санкт-Петербурга, а также содержит перечень стандартов проживания, которые на первоначальном этапе могут служить индикаторами достижения стратегических целей.
В качестве эксперимента Комитетом финансов Санкт-Петербурга предлагается в рамках формирования проекта перспективного финансового плана на период до 2008 года предусмотреть финансовый резерв, дополнительно к объему бюджетных расходов, необходимых для обеспечения действующих расходных обязательств. Распределение ассигнований из финансового резерва между главными распорядителями бюджетных средств будет осуществлено на конкурсной основе на выполнение целевых программ. Каждому субъекту бюджетного планирования предоставлена возможность в первом квартале 2005 года сформировать заявку на получение дополнительных средств по установленной форме. Каждая заявка должна содержать объемы финансирования, детализированные по годам и конкретным мероприятиям программы, формулировку цели деятельности и задачи, на выполнение которых направлена данная программа. Формулировка задач является конкретизацией отдельных направлений достижения цели, в рамках которых предусматривается получение количественно измеримых общественно значимых результатов в течение определенного периода времени. В качестве индикаторов ожидаемых результатов указываются характеристики нормативов стандартов проживания. Оптимальным считается максимальное приближение к целевому значению норматива стандарта проживания, определенному Программой социально-экономического развития Санкт-Петербурга.
Учитывая, что процедура построения взаимосвязей Цель – Задача – Результат не отработана, наиболее серьезное значение приобретает процедура рассмотрения и отбора конкурсных заявок. Для этих целей Комитетом финансов планируется создание консультативного органа – Экспертного Совета, работающего на общественных началах. В состав Экспертного Совета входят представители исполнительных органов Санкт-Петербурга, депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, представители научной общественности в сфере экономики и финансов. В качестве основных критериев при выработке экспертных оценок будут рассматриваться актуальность и соответствие приоритетным целям бюджетной политики; полнота анализа и качество обоснования взаимосвязи между объемом и структурой расходов на реализацию программы и результатами выполнения программы; степень соответствия задач установленным функциям распорядителя, степень соответствия целевым значениям норматива стандарта проживания. Эксперты будут вырабатывать оценку каждой заявки на основе балльной системы и давать рекомендации по включению заявки в проект бюджета и уточнению объемов ее финансирования. Понятно, что заявок на дополнительные расходы может быть представлено значительно больше, чем это позволяют возможности бюджета. Поэтому окончательное решение остается за городскими властями, на которых в первую очередь лежит ответственность за нормальное функционирование городского хозяйства.
Однако наличие экспертных оценок и количество баллов, набранное каждой заявкой в результате проведения конкурса, с одной стороны облегчит принятие решения городскими властями; с другой стороны поможет главным распорядителям адаптироваться к новым условиям бюджетирования, ориентированного на результат.
