Одной из основных задач бюджетной политики для бюджетов всех уровней является стабилизация кредиторской задолженности бюджетов, а в дальнейшем и ее полное сокращение. Несмотря на то, что в Бюджетном кодексе РФ четко определено понятие бюджетных обязательств, и то, что объем их не может превышать бюджетных ассигнований текущего года, причем независимо от того, когда эти обязательства были приняты, а также определен порядок принятия получателями бюджетных средств денежных обязательств, все эти положения совсем неоднозначно понимаются участниками бюджетного процесса, что и приводит к возникновению несанкционированной кредиторской задолженности.
Андрей Данц, заместитель мэра – директор Департамента финансов мэрии г. Ярославля
В Ярославле (численность населения города в 2004 г. составляла 608,3 тыс. человек, доходы и расходы бюджета города на 2004 г. составили соответственно 5527,4 млн. и 5959,1 млн.рублей) этой проблеме всегда традиционно уделяется большое внимание: ежемесячно проводится инвентаризация задолженности получателей бюджетных средств и подробный анализ причин ее возникновения.
Начиная с 1998 года, общая сумма кредиторской задолженности бюджетополучателей перед организациями города за выполненные работы и оказанные услуги стала сопоставляться с общей суммой недоимки по налоговым платежам в бюджет города, то есть фактически с кредиторской задолженностью организаций – налогоплательщиков города перед городским бюджетом.
Следует отметить, что сам факт существования недоимки также служит одной из причин возникновения бюджетной кредиторской задолженности, т.к. недоимка, уменьшая доходную часть бюджета, не позволяет в полном объеме производить финансирование его расходной части, в том числе и оплаты уже выполненных работ и оказанных услуг.
Сравнительный анализ кредиторской задолженности городского бюджета и суммы недоимки по уплате налогов в городской бюджет за ряд лет приводится ниже.
На основе такого сравнительного анализа мэрией города принимались необходимые меры в целях «уравновешивания» этих величин.
Переход бюджетов всех уровней на казначейское исполнение бюджета и введение учета бюджетных обязательств позволят органу, исполняющему бюджет, более качественно и эффективно осуществлять исполнение бюджета, так как он будет располагать достаточной информацией о предстоящих расходах, вытекающих из заключенных бюджетополучателями договоров на приобретение товаров и услуг и иметь возможность полноценно спланировать их своевременную оплату, не допуская при этом возникновения просроченной кредиторской задолженности.
Не подлежат учету договоры, заключенные бюджетополучателями сверх выделенных им бюджетных ассигнований. Только принятые на учет и незавершенные по какой либо причине в текущем финансовом году бюджетные обязательства подлежат переучету в следующем финансовом году за счет бюджетных ассигнований нового финансового года.
Идеальным вариантом было бы ведение учета бюджетных обязательств по всем кодам экономической классификации, однако следует отметить, что даже федеральное казначейство в настоящее время ведет учет бюджетных обязательств только по договорам на оказание коммунальных услуг, объясняя это тем, что расширить сферу контроля из-за технической сложности пока не представляется возможным.
В начале 2002 года в Департаменте финансов мэрии был введен учет договоров на проведение капитального и текущего ремонтов зданий и сооружений всех бюджетополучателей, а начиная с 2003 года уже введен автоматизированный учет бюджетных обязательств получателей бюджетных средств, перешедших на казначейское исполнение смет расходов (по состоянию на 01.01.2005 г. на казначейское исполнение переведено 386 муниципальных бюджетных учреждений, что составляет 82,1 % от всех муниципальных бюджетных учреждений города).
Учету подлежат обязательства по следующим экономическим статьям расходов:
- оплата текущего ремонта зданий и сооружений;
- оплата капитального ремонта зданий и сооружений
- приобретение оборудования для муниципальных учреждений.
По состоянию на 01.01.2005 г. кредиторская задолженность по данным статьям расходов снизилась по сравнению с 01.01.2004 г. более чем на 86%, что свидетельствует как об эффективности работы, проводимой Департаментом финансов, по учету бюджетных обязательств, так и о повышении ответственности руководителей бюджетных учреждений при заключении договоров с поставщиками товаров и услуг.
Однако введение учета бюджетных обязательств не гарантирует того, что отдельные бюджетополучатели будут продолжать заключать договоры с поставщиками товаров и услуг на сумму, превышающую выделенные им бюджетные ассигнования, и даже в случае отказа финансового органа или органа казначейства принять на учет заключенный договор, он, тем не менее, не теряет своей юридической силы, предоставляя поставщику право взыскания средств в судебном порядке.
Федеральные органы власти, например, уже в течение нескольких лет в закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год включают положение о том, что обязательства, вытекающие из договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, принятые федеральными учреждениями и федеральными государственными органами сверх утвержденных им лимитов бюджетных обязательств, не подлежат оплате за счет средств федерального бюджета, и по иску вышестоящей организации или органа федерального казначейства могут быть признаны судом недействительным.
Следует отметить, что в прессе по этому поводу неоднократно появлялись высказывания юристов о несоответствии данной статьи действующему законодательству, так как она ограничивает права поставщиков товаров и услуг и может нанести им значительный материальный ущерб.
На наш взгляд, для выхода из сложившейся ситуации необходимы изменения в действующее законодательство, в т.ч. и гражданское законодательство, согласно которым договор бюджетного учреждения имел бы юридическую силу лишь в случае его приема на учет финансовым органом или органом казначейства.
Однако бывают случаи, когда, несмотря на все принимаемые меры, избежать возникновения кредиторской задолженности практически не представляется возможным, например, в период возникновения больших кассовых разрывов в процессе исполнения доходной и расходной части бюджета. В Ярославле эта проблема ежегодно возникает в первом квартале финансового года и, в первую очередь, это относится к оплате услуг теплоснабжающих организаций.
В целях обеспечения бесперебойного теплоснабжения муниципальных бюджетных организаций и муниципального жилищного фонда в этот зимний период и предотвращения, в то же время, обращения поставщиков в суд в целях взыскания средств со счета городского бюджета по исполнительным листам, мэрия города принимает все возможные предварительные меры по урегулированию отношений с поставщиками услуг: договаривается с поставщиками об отсрочке и реструктуризации возникшей задолженности за отопительный сезон с последующим авансированием текущего потребления в период подготовки к новому отопительному сезону.
В то же время, в решении о бюджете города на 2005 год муниципалитетом регламентирован порядок обращения взыскания на средства городского бюджета: «Установить, что обращение взыскания на средства городского бюджета по денежным обязательствам получателей средств городского бюджета осуществляется на основании исполнительных листов судебных органов со счетов должников, открытых в учреждениях Центрального банка Российской Федерации, а также с лицевых счетов, открытых в департаменте финансов мэрии, исключительно в пределах целевых назначений в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации. При недостаточности указанных средств на счетах должников распорядитель средств городского бюджета в установленном порядке в пределах средств, предусмотренных ему в бюджете города, решает вопрос о выделении должникам дополнительных средств, необходимых для исполнения требований по исполнительному листу».
Андрей Данц, заместитель мэра – директор Департамента финансов мэрии г. Ярославля
В Ярославле (численность населения города в 2004 г. составляла 608,3 тыс. человек, доходы и расходы бюджета города на 2004 г. составили соответственно 5527,4 млн. и 5959,1 млн.рублей) этой проблеме всегда традиционно уделяется большое внимание: ежемесячно проводится инвентаризация задолженности получателей бюджетных средств и подробный анализ причин ее возникновения.
Начиная с 1998 года, общая сумма кредиторской задолженности бюджетополучателей перед организациями города за выполненные работы и оказанные услуги стала сопоставляться с общей суммой недоимки по налоговым платежам в бюджет города, то есть фактически с кредиторской задолженностью организаций – налогоплательщиков города перед городским бюджетом.
Следует отметить, что сам факт существования недоимки также служит одной из причин возникновения бюджетной кредиторской задолженности, т.к. недоимка, уменьшая доходную часть бюджета, не позволяет в полном объеме производить финансирование его расходной части, в том числе и оплаты уже выполненных работ и оказанных услуг.
Сравнительный анализ кредиторской задолженности городского бюджета и суммы недоимки по уплате налогов в городской бюджет за ряд лет приводится ниже.
На основе такого сравнительного анализа мэрией города принимались необходимые меры в целях «уравновешивания» этих величин.
Переход бюджетов всех уровней на казначейское исполнение бюджета и введение учета бюджетных обязательств позволят органу, исполняющему бюджет, более качественно и эффективно осуществлять исполнение бюджета, так как он будет располагать достаточной информацией о предстоящих расходах, вытекающих из заключенных бюджетополучателями договоров на приобретение товаров и услуг и иметь возможность полноценно спланировать их своевременную оплату, не допуская при этом возникновения просроченной кредиторской задолженности.
Не подлежат учету договоры, заключенные бюджетополучателями сверх выделенных им бюджетных ассигнований. Только принятые на учет и незавершенные по какой либо причине в текущем финансовом году бюджетные обязательства подлежат переучету в следующем финансовом году за счет бюджетных ассигнований нового финансового года.
Идеальным вариантом было бы ведение учета бюджетных обязательств по всем кодам экономической классификации, однако следует отметить, что даже федеральное казначейство в настоящее время ведет учет бюджетных обязательств только по договорам на оказание коммунальных услуг, объясняя это тем, что расширить сферу контроля из-за технической сложности пока не представляется возможным.
В начале 2002 года в Департаменте финансов мэрии был введен учет договоров на проведение капитального и текущего ремонтов зданий и сооружений всех бюджетополучателей, а начиная с 2003 года уже введен автоматизированный учет бюджетных обязательств получателей бюджетных средств, перешедших на казначейское исполнение смет расходов (по состоянию на 01.01.2005 г. на казначейское исполнение переведено 386 муниципальных бюджетных учреждений, что составляет 82,1 % от всех муниципальных бюджетных учреждений города).
Учету подлежат обязательства по следующим экономическим статьям расходов:
- оплата текущего ремонта зданий и сооружений;
- оплата капитального ремонта зданий и сооружений
- приобретение оборудования для муниципальных учреждений.
По состоянию на 01.01.2005 г. кредиторская задолженность по данным статьям расходов снизилась по сравнению с 01.01.2004 г. более чем на 86%, что свидетельствует как об эффективности работы, проводимой Департаментом финансов, по учету бюджетных обязательств, так и о повышении ответственности руководителей бюджетных учреждений при заключении договоров с поставщиками товаров и услуг.
Однако введение учета бюджетных обязательств не гарантирует того, что отдельные бюджетополучатели будут продолжать заключать договоры с поставщиками товаров и услуг на сумму, превышающую выделенные им бюджетные ассигнования, и даже в случае отказа финансового органа или органа казначейства принять на учет заключенный договор, он, тем не менее, не теряет своей юридической силы, предоставляя поставщику право взыскания средств в судебном порядке.
Федеральные органы власти, например, уже в течение нескольких лет в закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год включают положение о том, что обязательства, вытекающие из договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, принятые федеральными учреждениями и федеральными государственными органами сверх утвержденных им лимитов бюджетных обязательств, не подлежат оплате за счет средств федерального бюджета, и по иску вышестоящей организации или органа федерального казначейства могут быть признаны судом недействительным.
Следует отметить, что в прессе по этому поводу неоднократно появлялись высказывания юристов о несоответствии данной статьи действующему законодательству, так как она ограничивает права поставщиков товаров и услуг и может нанести им значительный материальный ущерб.
На наш взгляд, для выхода из сложившейся ситуации необходимы изменения в действующее законодательство, в т.ч. и гражданское законодательство, согласно которым договор бюджетного учреждения имел бы юридическую силу лишь в случае его приема на учет финансовым органом или органом казначейства.
Однако бывают случаи, когда, несмотря на все принимаемые меры, избежать возникновения кредиторской задолженности практически не представляется возможным, например, в период возникновения больших кассовых разрывов в процессе исполнения доходной и расходной части бюджета. В Ярославле эта проблема ежегодно возникает в первом квартале финансового года и, в первую очередь, это относится к оплате услуг теплоснабжающих организаций.
В целях обеспечения бесперебойного теплоснабжения муниципальных бюджетных организаций и муниципального жилищного фонда в этот зимний период и предотвращения, в то же время, обращения поставщиков в суд в целях взыскания средств со счета городского бюджета по исполнительным листам, мэрия города принимает все возможные предварительные меры по урегулированию отношений с поставщиками услуг: договаривается с поставщиками об отсрочке и реструктуризации возникшей задолженности за отопительный сезон с последующим авансированием текущего потребления в период подготовки к новому отопительному сезону.
В то же время, в решении о бюджете города на 2005 год муниципалитетом регламентирован порядок обращения взыскания на средства городского бюджета: «Установить, что обращение взыскания на средства городского бюджета по денежным обязательствам получателей средств городского бюджета осуществляется на основании исполнительных листов судебных органов со счетов должников, открытых в учреждениях Центрального банка Российской Федерации, а также с лицевых счетов, открытых в департаменте финансов мэрии, исключительно в пределах целевых назначений в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации. При недостаточности указанных средств на счетах должников распорядитель средств городского бюджета в установленном порядке в пределах средств, предусмотренных ему в бюджете города, решает вопрос о выделении должникам дополнительных средств, необходимых для исполнения требований по исполнительному листу».
