Зачем нужны нормативы?
Отсутствие обоснованных решений проблем расчета и утверждения нормативов затрат на оказание государственных и муниципальных услуг может привести к тому, что формирование задания окажется формальным инструментом, лишь усложняющим бюджетный процесс и не имеющим практической значимости для повышения результативности деятельности бюджетного сектора, эффективности использования бюджетных ресурсов и улучшения качества востребованных потребителями услуг. Одной из таких проблем — наряду с формированием задания по переданным на другой уровень бюджетной системы полномочиям, установлением задания учреждениям здравоохранения, работающим в условиях «двухканального финансирования» (двухканальная система финансирования — система, при которой за счет средств ОМС оплачиваются объемы медицинской помощи, а за счет средств бюджетов содержится сеть медучреждений независимо от предоставляемой медицинской помощи), избыточными требованиями федерального законодательства к объемам и качеству услуг, финансируемым из бюджетов субъектов и муниципальных образований и т. д. — является расчет и финансовое обеспечение нормативных затрат на оказание услуг.
Решение данной проблемы, связанной прежде всего с установлением обоснованных стандартов оказания услуг, требует ответа на вопросы: каков должен быть алгоритм разработки норматива на оказание той или иной услуги? Какими параметрами (техническими или политическими) определяется уровень стандартов, уже принятых в различных отраслях социальной сферы? Каковы преимущества и недостатки системы бюджетного планирования и финансирования на основе утверждаемых норм и нормативов? Возможно ли применение иных способов планирования и финансирования, отличных от нормативных? Немаловажной проблемой является и крайне трудоемкий процесс разработки подобных нормативов, предполагающий проведение значительной подготовительной аналитической и практической работы по составлению как перечня самих нормативов, так и их обоснованных значений.
Перед принятием решения о разработке нормативов должен быть дан ответ на вопрос о том, зачем, с какой целью такие нормативы будут разработаны. Они могут быть разработаны для облегчения работы по составлению бюджета и определения объема финансирования каждого конкретного государственного или муниципального учреждения или иной организации, оказывающей государственные или муниципальные услуги. Задачей разработки нормативов может стать введение системы мониторинга качества оказания услуг, позволяющей контролировать и оценивать уровень качества фактически оказываемых услуг. Наконец, целью разработки нормативов может быть определение обоснованных объемов финансового обеспечения выполнения государственного задания тем или иным учреждением, качество оказания услуг в котором оказалось либо ниже, чем среднее по отрасли в целом, либо минимальным в сравнении с другими учреждениями, оказывающими однородные услуги. Такая цель может ставиться в том случае, если перед органом исполнительной власти стоит задача обеспечить равный доступ потребителей к той или иной услуге гарантированного качества независимо от того, какое учреждение оказывает услугу. Применение нормативов оправданно и при передаче исполнения полномочия на другой уровень бюджетной системы в случае, если одновременно с полномочием передается определенный обязательный объем оказания услуги установленного качества, обосновывающий «стоимость передаваемого полномочия».
Целью разработки нормативов может стать создание системы оценки эффективности и результативности бюджетных расходов, позволяющей установить, что любые сверхнормативные расходы будут признаны как неэффективные и финансироваться из бюджета не будут. В этом случае логично было бы в целях создания стимулов для экономии бюджетных расходов закрепить нормативы по конкретным услугам на долгосрочной основе, с тем чтобы «сэкономленные» учреждением средства не изымались у учреждения и служили бы основой для поощрения сотрудников учреждений, оказывающих услуги «нормативного» качества с меньшими издержками.
С чего начать?
Принимая решение о начале разработки перечня нормативов и их расчете, целесообразно ознакомиться с опытом других стран, уже прошедших этап реформирования бюджетной системы и сделавших те или иные выводы по вопросу установления нормативов. Этот опыт показывает, что достаточно небольшое число государств применяет нормативный метод для формирования расходов бюджета и обоснования объемов бюджетных средств, направляемых на решение тех или иных социальных задач. В большинстве стран, чья бюджетная политика признается как эффективная, применяется «программный подход» к бюджетному планированию, означающий анализ различных альтернативных путей достижения целей социальной политики и «борьбу» за достижение наивысших результатов расходования бюджетных средств с наименьшими затратами.
Ключевым вопросом установления нормативов является вопрос об обоснованном уровне норматива. На практике в большинстве случаев оказывается, что фактический уровень объемов и качества оказываемых услуг значительно варьируется в зависимости от множества факторов, которые не удается в полной мере учесть при разработке нормативов. К числу таких факторов относится, скажем, удаленность учреждения, оказывающего услугу, климатические различия, исторически сложившиеся условия предоставления услуги, оснащенность учреждения оборудованием, качество коммунальных услуг, тип и возраст здания, в котором оказывается услуга, половозрастной состав населения, проживающего на территории муниципального образования, и т. д. Соответственно и стоимость оказания однотипной услуги на практике в различных учреждениях варьируется весьма значительно, поскольку подобные факторы, как правило, отражаются на стоимости оказания услуги.
На практике «выравнивать» нормативы придется многочисленными коэффициентами, многократно усложняющими процесс бюджетного планирования и сводящими на нет возможные преимущества создания системы нормативов. Вполне может оказаться, что финансирование услуг по утвержденному нормативу потребует выделения из бюджета дополнительных средств, которых может просто не оказаться (например, в условиях падения доходов бюджета). Как поступить в этом случае с нормативом затрат? Снизить объемы оказываемых услуг, сохранив качество услуги на уровне нормативного? Скорректировать норматив в сторону уменьшения? Ответы на эти вопросы должны быть даны на стадии принятия решения о начале работы над разработкой нормативов.
Натуральные или финансовые нормативы?
Еще сильнее усложняется задача установления нормативов, выраженных в стоимостных показателях. Например, норматив расходов на одного потребителя услуги в определенный период времени. Отметим, что подобные нормативы вообще бессмысленны в случае оказания так называемых «коллективных услуг», где объем оказания услуги не может быть поставлен в зависимость от количества потребителей услуги (например, в случае дорожного строительства или ремонта, благоустройства или озеленения территории, сохранения культурного наследия и т. д.). В этом случае объем выделения бюджетных средств должен определяться исключительно целями развития территории, предпочтениями граждан, проживающих на данной территории, уровнем доходов бюджета, другими «политическими» факторами. На первый взгляд очевидным выходом из положения мог бы стать ограниченный перечень нормативов, устанавливаемых на минимальном уровне, или норматив, в минимальной степени отвечающий запросам потребителей. Однако и в данном случае запрос потребителя также будет определяться множеством факторов, не поддающихся какому бы то ни было нормированию. Так или иначе «обоснованный объем бюджетных средств», или «финансовый норматив», по сути должен означать, что абсолютное большинство потребителей услуг соглашается с тем, что норматив обеспечивает удовлетворение потребности в услугах либо ограниченного качества (то есть всем, но ниже желаемого уровня), либо ограниченного объема (то есть достойного качества, но не всем).
На наш взгляд, на современном этапе целесообразно сделать выбор в пользу разработки не финансовых, а «натуральных» нормативов, придав им статус стандарта качества оказания услуги. Условно все требования к качеству услуги можно собрать в пять основных групп:
- требования к опыту и квалификации персонала, оказывающего услугу;
- требования к инструментам и оборудованию, используемым при оказании услуги;
- требования к регламенту оказания услуги;
- требования к материальным ресурсам, потребляемым при оказании услуги;
- требования к зданиям и сооружениям, в которых оказываются услуги.
Очевидно, что такой подход не решит проблему сложности и трудоемкости установления нормативов, однако к числу его достоинств следует отнести «понятность» и «прозрачность» принимаемых решений в случае, если финансовый орган ставит выделение того или иного объема бюджетных средств на оказание услуги в зависимость от обязательства учреждения оказать услугу лучшего качества, то есть превышающего норматив. В данном случае утвержденный уровень норматива не так важен: он может быть установлен и на минимальном уровне (с тем, чтобы соблюсти бюджетные ограничения) и на повышенном уровне (с тем, чтобы очертить перспективы развития отрасли). Но и в том и в другом случае в задании на оказание услуги должен быть определен фактический уровень достижения норматива (стандарта) в очередном финансовом году, который, собственно, и определит объем финансового обеспечения выполнения задания.
Перечень нормативов
Следующий вопрос, встающий при разработке нормативов и расчете затрат на оказание услуги, связан с перечнем самих нормативов, который предполагается утвердить по тем или иным услугам. В данном случае представляется целесообразным утверждать нормативы, отражающие непосредственный результат оказания услуги (в отличие от общественно-значимого, то есть отдаленного по времени эффекта от оказания услуги). Такие нормативы будут понятны всем участникам бюджетного процесса — потребителям услуг, законодателям, утверждающим норматив, финансовым работникам, рассчитывающим его стоимость. Например, в системе социальной защиты такими нормативами могут быть периодичность посещения потребителя услуги на дому (скажем, периодичность доставки продуктов, уборки помещения, посещения медсестры), в благоустройстве и уборке территории — площадь озелененной территории и пр.
Следует учитывать: имеющиеся методики определения значения нормативов предполагают, что норматив рассчитывается на основе анализа достаточно большого объема предоставления повторяющихся однотипных услуг. Очевидно, что на уникальные, неповторяющиеся услуги устанавливать нормативы вообще нецелесообразно (например, на театрально-зрелищные услуги или услуги по проведению научно-исследовательских работ). При установлении нормативов следует также понимать, что сами по себе они могут создать так называемые «ложные стимулы» в случае, если они установлены на необоснованном уровне или если выстроена неверная система поощрения за соблюдение нормативов (либо если этой системы нет совсем). В данном случае представляется целесообразным по крайней мере на первом этапе ввести упрощенную систему нормативов или их очень ограниченный перечень, выстроенный на уже имеющейся информации, сбор которой не сопряжен со значительными затратами времени, труда и технических средств. Представляется целесообразным также внедрить прозрачную систему выравнивания фактического уровня оказания услуг по заданному нормативу с тем, чтобы если и не полностью удовлетворить ожидания потребителей, то хотя бы обосновать выделение того или иного объема средств конкретному учреждению.
Возможно ли спланировать бюджет на основе нормативов?
Следующий вопрос касается собственно составления бюджета, увязывающего расчетную стоимость «нормативных услуг» и доходные возможности бюджета. У участников бюджетного процесса в ходе составления бюджета на основе утвержденных нормативов скорее всего возникнет ощущение, что размер бюджетных средств, выделяемых на оказание той или иной услуги, зависит от обоснованных и просчитанных потребностей в ее предоставлении. На самом деле очевидно, что и объем, и качество услуги в большей степени определяется уровнем доходов бюджета региона или муниципального образования. А составление бюджета на основе нормативов позволит воспроизводить уже когда-то созданную систему и структуру расходов вместо того, чтобы каждый раз при планировании бюджета отвечать на вопросы: какие задачи стоят перед обществом, существуют ли альтернативные, более эффективные способы их решения, а может быть, вообще стоит отказаться от финансирования каких-то расходов и направить финансовые ресурсы на решение совершенно других проблем. В данном случае и исполнительным органам власти, и правительству в целом нужно всегда быть готовым к тому, что значительное число потребителей окажется недовольным уровнем норматива, а организации, оказывающие услуги, — недостаточным объемом бюджетных средств, выделяемых на оказание той или иной услуги.
