Августовские чтения по общественным финансам стали традиционным мероприятием, которое проводит Институт реформирования общественных финансов. В этом году прошли седьмые чтения и были они посвящены одной из актуальных тем развития бюджетной сферы: координации стратегического и бюджетного планирования.
Анна Александровна МИХАЙЛОВА, эксперт АНО «Институт реформирования общественных финансов»
Актуальность темы — координация стратегического и бюджетного планирования — подтверждается тем, что она была обозначена в Бюджетном послании Президента РФ как одна из задач бюджетной политики в Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Данная проблема возникла в связи с тем, что стратегическое планирование в нашей стране остается слабо увязанным с бюджетным, отсутствует достоверная оценка всего набора инструментов во взаимосвязи с их ролью в достижении поставленных целей государственной политики, а также оценка всех длящихся расходных обязательств.
Как было сказано в Послании, предстоит трезво оценить приоритетность стратегических задач, сопоставив их с реальными возможностями. Только комплексный подход к принятию стратегических решений, в полной мере учитывающий уроки кризиса, новые внутренние и внешние условия развития российской экономики, позволит перераспределить ресурсы в пользу эффективных направлений государственной политики. Таким образом, формирование долгосрочных стратегий развития как на федеральном, так и на региональном уровне должно происходить в тесной увязке с расширением сферы бюджетного планирования. Кроме того, в начале августа нынешнего года вышло постановление Правительства РФ, утвердившее новый порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, что добавляет актуальности теме стратегического планирования.
Можно вспомнить, что на федеральном уровне целый ряд действий в этом направлении был осуществлен еще в докризисный период. В частности, осенью 2008 года Правительство РФ одобрило Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, а чуть ранее Минфин России представил проект Бюджетной стратегии до 2023 года.
Справедливо заметить, что в кризисный период произошел резкий откат от многих наработок в сфере управления государственными финансами, которые были сделаны ранее, дальнейшая работа в части состыковки долгосрочного стратегического и бюджетного планирования была фактически заморожена, и сейчас нужно в той или иной степени возвращаться к данному вопросу. Сегодня, когда страна выходит из кризисной ситуации, бюджетная стратегия, разработанная на долгосрочную перспективу, особенно актуальна. В ней необходимо отдельно предусмотреть цели, которые должны быть достигнуты в рамках совершенствования управления доходами, повышения эффективности бюджетных расходов, политику формирования дефицита бюджета и государственного долга.
В рамках основных направлений дискуссии Чтений директор Института реформирования общественных финансов В. В. Климанов предложил несколько тем для обсуждения. В частности: существуют ли бюджетные возможности реализации принятых стратегических планов, следует ли пересматривать стратегические ориентиры, какие бюджетные риски и бюджетные ограничения следует включать в документы стратегического планирования? В ходе дискуссии участники, среди которых были сотрудники нескольких федеральных министерств и ведомств, региональных и муниципальных органов власти и представители экспертного сообщества, высказали весьма различные мнения и позиции по данным вопросам.
О приоритетах бюджетных расходов и стратегических ориентирах
В. А. Шипунов, заместитель начальника Аналитического управления Федеральной антимонопольной службы, отметил, что принятие новых законодательных актов в различных отраслях накладывает дополнительные ограничения на деятельность в области стратегического планирования, в частности, ставит ряд ограничений перед инвесторами. В качестве примера, подтверждающего его мысль, В. А. Шипунов сослался на последний закон о конкуренции, согласно которому фактически все, что не прописано в бюджете, теперь требует согласования с Антимонопольной службой. Таким образом, сложившаяся ситуация в перспективе приведет к росту значимости Антимонопольной службы при расширении горизонтов финансового планирования.
Активная дискуссия завязалась по вопросу о том, как определить приоритеты расходов бюджета. В частности, некоторые выступающие отмечали, что приоритет должен всегда оставаться за стратегическим решением. Например, в первую очередь следует принять решение о том, где именно необходимо прокладывать новую дорогу, а не о том, каким образом и куда выгоднее будет поставлять щебенку. Дороги — яркий пример, характеризующий необходимость совершенствования инвестиционной политики с точки зрения учета стратегических ориентиров, ведь, по данным участников дискуссии, в ближайшее время скорость выбытия дорожного полотна фактически сравняется со скоростью появления новых дорог, что не может не вызывать серьезных опасений.
Тему выбора приоритетов при принятии решения о бюджетных расходах продолжил М. К. Панов, старший консультант Некоммерческого фонда реструктуризации предприятий и развития финансовых институтов, который привел данные, отражающие расходы, заложенные в бюджете на сохранение редких видов животных. Этих сумм явно недостаточно для реализации поставленной задачи. Более того, объем данных расходов ставит под вопрос возможность решения даже части базовых задач на пути достижения конкретной цели. В связи с этим актуален другой обсуждаемый на Чтениях вопрос: «А может быть, следует пересматривать стратегические ориентиры?». При этом законопроект «О государственном стратегическом планировании», разработанный Минэкономразвития России в 2009 году, фактически не определяет механизма согласования процесса стратегирования с бюджетным процессом. В силу этого при решении вопросов о пересмотре стратегических ориентиров любое предлагаемое новое решение должно быть проанализировано с точки зрения возможностей его финансового обеспечения и вклада в достижение стратегических целей развития страны.
По мнению М. В. Перова, вице-президента Союза архитекторов России, баланс между финансовым и стратегическим планированием на данный момент нарушен. Роль Министерства финансов РФ становится доминирующей, и в ближайшее время не следует ожидать принятия закона о стратегическом планировании. При этом Бюджетный кодекс РФ становится «священной коровой» в части того, что поправки, вносимые в него, преподносятся общественности в форме уже готовых решений. Получается, что бюджетное стратегирование нелегитимизировано.
Тем не менее участники Чтений постарались ответить на вопрос о том, как укрепить бюджетную платформу для устойчивого долгосрочного развития. Большинство экспертов сошлось во мнениях, что основная проблема отсутствия взаимоувязки стратегического и бюджетного планирования заключается в разнонаправленности их векторов. А именно в настоящий момент нормы для бюджетного планирования определены гораздо более жестко, чем для стратегического. Основная цель бюджетного планирования — формирование сбалансированного бюджета на долгосрочную перспективу. И это опять-таки создает ограничения для достижения стратегических целей.
Однако, по мнению О. И. Тимофеевой, директора информационно-аналитического департамента Центра прикладной экономики, деньги не всегда решают все. Яркий пример тому ситуация с финансированием моногородов. Зачастую выделяемые из бюджета средства на развитие, как и раньше, главным образом продолжают «осваивать», а не направлять на достижение конкретных целей. Поэтому в перспективе необходимо добиться того, чтобы разрабатываемые стратегии определяли движение денежных средств.
По мнению А. В. Бусаровой, начальника отдела Департамента бюджетной политики и методологии Министерства финансов РФ, еще одна существенная проблема России — отраслевое планирование. И ее мнение разделяет большинство участников Чтений. В то время как в мире преобладает региональное планирование, у нас сохраняется отраслевой подход. Из этого следует, что уже давно остро стоит необходимость перехода от старой системы к новой. Такого перехода, однако, в самое ближайшее время не ожидается, а это означает, что и дальше каждое министерство будет продолжать лоббировать в первую очередь интересы подведомственной ему отрасли или сферы деятельности, что опять-таки ведет к потерям в эффективности при распределении общественных ресурсов.
Проблема России заключается в доминировании бухгалтерского подхода над принципами решения стратегических задач. Как заметил по этому поводу В. В. Климанов, у нас сложно отнести к деятельности какого-то одного ведомства, например, реализацию программ по борьбе с наркоманией среди молодежи или подготовку высококвалифицированных кадров для сельскохозяйственной отрасли. В связи с этим необходимо качественное изменение законодательства РФ, согласование между собой финансирования и стратегирования, уход от отраслевого планирования и недопущение прямолинейности в решении проблем бюджетного сектора.
О кадрах в государственном управлении
На Чтениях также много говорилось и о проектном мышлении, о необходимости подготовки нового поколения управленцев, кадров, которых пока, к сожалению, в России не хватает. Что касается организации государственного управления, то оно выстроено в России по матричной схеме. Как заметила А. В. Бусарова, Джеймс Маккинзи, в свое время разработавший и пропагандировавший матричную структуру управления, через 30 лет признал этот метод нежизнеспособным, отдав прерогативу проектному управлению. Но пока, к сожалению, для проектного управления в России просто нет кадров, более того, до сих пор в наших учебных заведениях не преподают соответствующие дисциплины.
Дискуссию по вопросу государственного управления продолжил А. А. Климов, директор института технологий образования Академии народного хозяйства при Правительстве РФ. Он отметил важность выстраивания такой системы государственно-общественного управления, которая будет ориентирована на разработку и реализацию крупных проектов и программ. Такая система предполагает не отраслевой, а проблемоцентрированный подход к анализу и разворачиванию деятельности. По его мнению, на данный момент в России можно найти не более 100 управленцев с программным мышлением, хотя именно такие кадры необходимы для реализации намеченных стратегических целей.
В этой связи важнейшая роль в повышении потенциала программно-проектного управления отводится системе подготовки управленческих кадров для государственно-общественного сектора. В настоящее время программ, формирующих соответствующие компетенции в стране, не так много. Среди них можно отметить программы МРА, реализуемые в партнерстве Институтом технологий образования и Факультетом государственного управления АНХ при Правительстве РФ. Основным результатом дискуссии стало понимание того, что бюджетное стратегирование нельзя осуществлять, замыкаясь в среде узких специалистов, занимающихся вопросами государственного регулирования экономического развития и финансов.
Подводя итоги Чтений, В. В. Климанов отметил, что выработка государственных приоритетов долгосрочного социально-экономического развития, определение бюджетных возможностей, рисков и ограничений достижения стратегических целей и задач должны стать консолидирующими моментами деятельности различных органов власти и общества.
