Людмила Ивановна ПРОНИНА, государственный советник РФ 2 класса, д. э. н.
Концессионные соглашения
Трудно переоценить значение для развития ЖКХ Федерального закона от 2 июля 2010 г. № 152-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О концессионных соглашениях” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 152-ФЗ). Документ призван упростить заключение концессионных соглашений, в том числе тех, чьим объектом являются системы коммунальной инфраструктуры, а также обеспечить баланс интересов концессионера и концедента.
Напомним, что в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» концедент — это Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект РФ, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта РФ, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления. Концессионер — это индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица. Изменения, внесенные в законодательство, будут способствовать привлечению частных инвестиций, благоприятно скажутся на темпах экономического роста и качестве реализуемых товаров и услуг, а также приведут к упрощению процедуры заключения концессионных соглашений в сфере деятельности организаций коммунального комплекса.
Важно отметить, что Закон № 152-ФЗ вносит ряд взаимосвязанных изменений сразу в несколько Федеральных законов. Среди них Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», Бюджетный кодекс РФ. Действие Закона № 152-ФЗ распространяется на физических и юридических лиц, осуществляющих деятельность по концессионному соглашению, организации коммунального комплекса, а также на органы государственной власти и местного самоуправления, владеющие на правах собственности имуществом, являющимся объектом концессионного соглашения, и (или) осуществляющие полномочия по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса.
Концессионные соглашения являются инструментом привлечения долгосрочных частных инвестиций в создание и реконструкцию объектов, находящихся в муниципальной или государственной собственности. К таким объектам, в частности, относятся системы водоснабжения и водоотведения, тепловые сети, полигоны по захоронению твердых бытовых отходов и другие системы коммунальной инфраструктуры. Концессионные соглашения — одна из наиболее эффективных форм государственно-частного партнерства, в особенности при реализации инвестиционных проектов с длительными сроками окупаемости, характерных для жилищно-коммунального сектора.
Тем не менее в деятельности организаций коммунального комплекса сегодня более распространены договоры аренды (в том числе долгосрочной), устанавливающие менее прозрачную и сбалансированную систему отношений частных операторов и органов местного самоуправления. Серьезным препятствием для заключения концессионных соглашений является неурегулированность вопроса передачи в концессию сложного имущественного комплекса. В коммунальном хозяйстве заключение концессионных соглашений на отдельные объекты нецелесообразно, так как это приводит к нарушению целостности системы коммунальной инфраструктуры, усложняет договорные отношения и процесс регулирования цен (тарифов).
Большинство организаций коммунального комплекса — это унитарные предприятия, а передача в концессию имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления, действовавшим законодательством была запрещена. Работу по регистрации прав собственности на указанное имущество, владения и пользования им наиболее эффективно могут выполнить частные операторы, привлекаемые для управления инфраструктурой. Поэтому для оптимизации и ускорения процесса перехода имущества от унитарных предприятий в управление частным операторам в законодательство внесены поправки, позволяющие заключать концессионные соглашения, объектом которых является имущество, закрепленное за унитарными предприятиями, с последующей его перерегистрацией в течение установленного срока.
Закон № 152-ФЗ также несет в себе изменения, позволяющие заключать концессионные соглашения с множественными концедентами. Такая необходимость возникает, если система коммунальной инфраструктуры находится на территории нескольких муниципальных образований (например, система водоснабжения, обслуживающая город и прилегающие районы) или нескольких субъектов РФ.
Порядок изменения соглашений
Существовавшие до недавнего времени условия заключения, исполнения и прекращения действия концессионных соглашений были недостаточно привлекательны для инвесторов, поскольку не обеспечивали должного баланса интересов сторон. Основные изменения здесь заключаются в установлении обязательств концедента при заключении соглашения и его ответственности за нарушение условий соглашения. Так, законом устанавливается обязанность концедента передавать концессионеру имущество в состоянии, соответствующем условиям концессионного соглашения, осуществлять расходы на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения в случае и в размерах, предусмотренных концессионным соглашением, а также при наличии соответствующих полномочий устанавливать цены (тарифы) в соответствии с законодательством о государственном регулировании цен (тарифов) и условиями концессионного соглашения. При этом в случае нарушения указанных обязательств, а также сроков передачи имущества концессионеру соглашение может быть расторгнуто или изменено по вине концедента.
При досрочном расторжении концессионного соглашения законом устанавливается срок, в течение которого концедент обязан возместить концессионеру стоимость созданного (реконструированного) по соглашению имущества. Данная мера позволяет концессионеру производить необходимые расходы в рамках бюджетного процесса. При условии, что иное не предусмотрено соглашением сторон, указанный срок составляет один год, если соглашение расторгнуто по вине концессионера, и три года, если по вине концедента.
Чтобы повысить привлекательность концессионных соглашений, упрощается процедура перемены лиц по концессионному соглашению, допускается расширение перечня способов обеспечения исполнения обязательств концессионера по концессионному соглашению (передача в залог прав по концессионному соглашению) и упрощается процедура передачи концессионеру в аренду земельных участков и установления в их отношении публичного сервитута.
При передаче в залог прав по концессионному соглашению (осуществляемой по согласованию с концедентом) залогодержатель получает возможность заменить лицо по концессионному соглашению в случае неисполнения концессионером своих обязательств по соответствующим договорам (замена лица происходит по результатам конкурсного отбора, условием которого является обязательство победителя конкурса исполнять по ним обязательства концессионера). Упрощение процедуры передачи концессионеру в аренду земельных участков и установления в их отношении публичного сервитута обеспечивает возможность своевременного исполнения концессионером обязательств по строительству (реконструкции) объектов, предусмотренных концессионным соглашением.
Особенности предоставления гарантий
В связи с тем, что гарантом по договору о предоставлении гарантии и концедентом по концессионному соглашению является одно и то же лицо, Законом № 152-ФЗ устанавливаются следующие особенности предоставления государственных и муниципальных бюджетных гарантий:
- солидарная ответственность концедента по обеспеченному им обязательству концессионера;
- отсутствие права требования концедента к концессионеру о возмещении сумм, уплаченных концедентом по государственной или муниципальной гарантии при наступлении гарантийных случаев некоммерческого характера;
- объект концессионного соглашения (недвижимое имущество), создаваемое концессионером при реализации концессионных соглашений, может являться обеспечением по предоставляемым концедентом государственным и муниципальным гарантиям.
При этом учитываются следующие особенности, возникающие в случае, если при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, концессионер предоставляет потребителям товары, работы, услуги по регулируемым ценам (тарифам) и (или) с учетом регулируемых надбавок к ценам (тарифам), то есть при регулируемом виде деятельности:
- выручка, получаемая концессионером в результате деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, устанавливается регулирующими органами, во многих случаях непосредственно концедентами;
- инвестиционные программы регулируемых организаций утверждаются, как правило, на период регулирования тарифов, но не более чем на пять лет;
- инвестиционная деятельность осуществляется в течение всего срока концессионного соглашения, в результате чего на момент окончания срока действия концессионного соглашения у концедента будут существовать обязательства по возмещению стоимости строительства (реконструкции) объекта концессионного соглашения;
- инвестиционные программы и тарифы регулируемых организаций регулярно корректируются с учетом изменения экономической ситуации, что приводит к необходимости корректировки концессионных соглашений;
- зачастую на момент заключения концессионного соглашения отсутствует достоверная информация о составе имущества и его состоянии.
Кроме того, в целях развития конкуренции за право управления имуществом в регулируемых видах деятельности ограничивается срок действия концессионного соглашения, а также уточняется порядок трансформации в концессионные соглашения долгосрочных договоров аренды, предполагающих инвестиционные обязательства. Эта мера позволит перейти к более прозрачной и сбалансированной системе отношений в сферах, где в настоящее время частные операторы работают на основании договоров аренды.
Регулирование тарифов
Как уже говорилось, Закон № 152-ФЗ вносит изменения в законодательство о регулировании тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, обеспечивающие синхронизацию положений этого законодательства с законодательством о концессионных соглашениях. Устанавливается, что полномочия по установлению тарифов и определению порядка (формулы) расчета тарифов сохраняются за регулирующими органами. При этом по согласованию с регулирующими органами в концессионном соглашении могут быть установлены параметры, используемые при расчете тарифов.
Устанавливается также возможность регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса методом доходности инвестированного капитала. Этот метод обеспечивает установление тарифов на долгосрочный период (3–5 лет) и гарантирует инвестору возврат инвестированного капитала и доход от его использования, сопоставимый с доходностью инвестиций в другие виды деятельности. При заключении концессионного соглашения применение данного метода является обязательным для регулирующего органа.
Фонд РЖС
Федеральный закон от 22 июля 2010 г. № 166-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О содействии развитию жилищного строительства”» (далее — Закон № 166-ФЗ) предполагает внести изменения в отдельные положения Федерального закона от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ в части, касающейся расширения перечня передаваемых органам государственной власти регионов полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению земельными участками, иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности. Законом уточняется, что Фонд содействия развитию жилищного строительства (далее — Фонд) направляет в межведомственный коллегиальный орган предложения об использовании земельных участков, иных объектов недвижимого имущества. Эти предложения обосновывают передачу органам государственной власти субъектов РФ осуществления полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению земельными участками, иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности, как для целей жилищного строительства, так и для создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, размещения объектов инфраструктуры. Необходимость данного уточнения связана с тем, что действовавшая редакция ст. 13 Федерального закона № 161-ФЗ предполагала только два способа распоряжения такими земельными участками: передачу их в собственность или в аренду, при том что Земельным кодексом РФ предусмотрены иные способы предоставления земельных участков для размещения объектов капитального строительства, в том числе на праве безвозмездного срочного пользования, поэтому данные положения было необходимо уточнить.
Поправки также устраняют неопределенность некоторых норм ст. 14 Федерального закона № 161-ФЗ, указывая на необходимость соблюдения ограничений, предусмотренных пунктами 1— 3 части 1 данной статьи при принятии органами государственной власти субъектов РФ решений о предоставлении земельных участков, иных объектов недвижимого имущества (по управлению и распоряжению которыми им переданы полномочия Российской Федерации) для создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, размещения объектов инфраструктуры. Данные изменения обусловлены тем, что размещение указанных объектов не может противоречить концепции развития территорий субъектов РФ и муниципальных образований и при этом должно соответствовать схемам функционального и территориального зонирования, утверждаемым в составе документов территориального планирования и правилами землепользования и застройки. Кроме того, размещение объектов инженерной инфраструктуры на земельных участках, находящихся в федеральной собственности, управление и распоряжение которыми переданы органам государственной власти субъектов РФ, должно быть обусловлено необходимостью реализации программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований.
Следует отметить, что принятие решений об использовании земельных участков, иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, осуществляется межведомственным коллегиальным органом, уполномоченным Правительством РФ, в который Фонд отныне и должен направлять соответствующие предложения. Законом № 166-ФЗ также уточняется содержание предложений Фонда и решений межведомственного коллегиального органа в случаях, когда прекращены полномочия органов государственной власти субъектов РФ по управлению и распоряжению земельными участками, иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности. Предусматривается, что Фонд осуществляет подготовку соответствующего предложения, а межведомственный коллегиальный орган принимает соответствующее решение для формирования имущества Фонда как в целях жилищного, так и в целях иного строительства.
