Александр Геннадиевич ШУРАКОВ, младший директор отдела корпоративных и суверенных рейтингов агентства «Эксперт РА», кандидат экономических наук
Подавляющее большинство российских регионов закончило 2018 год с профицитом консолидированного бюджета. Это стало возможным благодаря росту прибыли в добывающем секторе и сдерживанию бюджетных инвестиций. В статье мы разберем ключевые цифры и тенденции консолидированных бюджетов субъектов РФ, в том числе изменение отраслевой структуры поступлений, дотации от федерального центра, влияние майских указов.
Рекордные профициты
По итогам 2018 года доходы консолидированных бюджетов превысили расходы в 70 субъектах РФ. Агрегированный профицит региональных бюджетов составил 510 миллиардов рублей (сумма профицитов регионов минус сумма дефицитов). Это максимум за последние как минимум 17 лет. Предыдущий рекорд пришелся на 2006-й — тогда показатель достиг 139,9 миллиарда рублей (рисунки 1, 2).
Рисунок 1. Количество регионов с профицитом и дефицитом консолидированного бюджета в соответствующем году, ед.
Рисунок 2. Динамика агрегированного профицита консолидированных бюджетов российских регионов, а также профицитов профицитных и дефицитов дефицитных, млрд руб.В 2017 году число регионов с превышением доходов консолидированного бюджета было более чем в два раза меньше, чем в 2018-м, — 38. До 2018 года максимальное количество таких территорий было в 2006 году — тогда их насчитывалось 54. Минимальное число профицитных субъектов РФ было в 2013 году — только шесть.
Чтобы увидеть разницу с 2017 годом, можно суммировать профицитные и дефицитные бюджеты отдельно. Сумма всех профицитов консолидированных бюджетов увеличилась с 136,7 миллиарда рублей в 2017 году до 575,2 миллиарда в 2018-м. Сумма региональных дефицитов уменьшилась с 188,6 миллиарда рублей до 64,9 миллиарда.
Наихудшим с точки зрения сбалансированности консолидированных бюджетов был 2013 год. Тогда агрегированный дефицит опустился до 642 миллиардов рублей.
Среди лидеров — дотационные регионы
Топ-12 регионов — лидеров по профицитам консолидированных бюджетов можно посмотреть на рисунке 3. Список возглавляют Дагестан и Севастополь. Отношение профицитов к налоговым и неналоговым доходам (ННД) в этих регионах составило 30,5 и 27,4% соответственно. Такие результаты во многом обусловлены дотациями из федерального бюджета. Собственные ННД составляют всего 32,6% (в Дагестане) и 35,2% (в Севастополе) от консолидированных доходов этих регионов.
Рисунок 3. Топ-12 регионов по уровню профицита и дефицита консолидированного бюджета в 2018 г., % от ННДУ других лидеров по соотношению профицитов и ННД уровень самодостаточности существенно выше. Например, 94,8% доходов консолидированного бюджета Ханты-Мансийского автономного округа — Югры — собственные. Профицит бюджетов в таких регионах достигнут во многом благодаря своим силам.
По абсолютному профициту совокупных бюджетов лидерами стали Москва (доходы превысили расходы на 61,5 миллиарда рублей, или 2,7% к ННД) и регионы «тюменской матрешки» (Тюменская область, ХМАО-Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ). Суммарный профицит последних составил 123,8 миллиарда рублей.
Профицит в Тюменской области поддерживает программа «Сотрудничество». Согласно ей ХМАО-Югра и ЯНАО перечисляют часть поступлений по налогу на прибыль в бюджет Тюменской области. В 2018 году эти перечисления составили 84 миллиарда рублей.
Второй год подряд значительный профицит демонстрирует Кемеровская область. Показатель увеличился с 20,8 миллиарда рублей (или 14,6% к ННД) в 2017 году до 35,7 миллиарда (или 20,8% к ННД) по итогам 2018-го.
Максимальный дефицит консолидированного бюджета — у Мордовии. Показатель составил 7 миллиардов рублей, или 24,5% ННД. За год ситуация улучшилась: в 2017 году дефицит консолидированного бюджета был 37% ННД, или 10,1 миллиарда рублей. Тем не менее дефицит республики оказался больше запланированного: в феврале 2018 года речь шла о 3 миллиардах рублей. Рост дефицита нельзя объяснить низкими доходами — фактические ННД по итогам 2018 года оказались только на 2,4% меньше запланированных.
Отрасли-доноры: регионы поддержало сырье
В 2018 году доходы консолидированных бюджетов российских регионов увеличились по сравнению с 2017-м на 1,6 триллиона рублей, или на 15,2%. Наибольший вклад в прирост совокупных доходов внесли налог на прибыль (+577 миллиардов рублей), НДФЛ (+402 миллиарда) и федеральные дотации всех видов (+276 миллиардов) (рисунок 4).
Рисунок 4. Структура прироста доходов (по видам) консолидированных бюджетов регионов в 2018 г., млрд руб.Так как существенная часть дотаций поступила на зарплаты бюджетникам, то их вклад в прирост доходов еще выше: часть средств возвращается в консолидированные бюджеты в виде НДФЛ с этих зарплат.
Хотя данные по налогу на прибыль доступны пока только за девять месяцев 2018 года, уже можно сделать выводы об отраслевой структуре поступлений по этому налогу. Мы видим значительный прирост в секторе добычи нефти и газа (таблица 1). Кроме нефтегазовой отрасли, прирост налога на прибыль обеспечила металлургия. Этому способствовала благоприятная конъюнктура на глобальных рынках сырья, а также динамика валютного курса рубля (в том числе его ослабление в третьем квартале 2018 года). В свою очередь, прирост поступлений по налогу на доходы физических лиц достаточно равномерно распределен между видами деятельности (таблица 2).
Таблица 1. Отраслевая структура прироста поступлений по налогу на прибыль в бюджеты регионов за девять месяцев 2018 г. относительно поступлений за аналогичный период 2017 г.
|
Показатель |
Прирост, млрд руб. |
|
Прирост поступлений по налогу на прибыль в региональные бюджеты |
423,9 |
|
в том числе по видам деятельности |
|
|
Добыча сырой нефти и природного газа |
217,2 |
|
Производство чугуна, стали и ферросплавов |
42,3 |
|
Деятельность в области информации и связи — всего |
31,2 |
|
Деятельность по операциям с недвижимым имуществом |
30,7 |
|
Деятельность профессиональная, научная и техническая |
23,2 |
|
Деятельность финансовая и страховая — всего |
20,0 |
|
Производство листового холоднокатаного стального проката |
11,3 |
|
Прочая добыча полезных ископаемых |
7,7 |
|
Производство бумаги и бумажных изделий |
6,0 |
|
Производство нефтепродуктов |
5,0 |
|
Производство пищевых продуктов |
3,7 |
|
Прочие обрабатывающие производства |
1,3 |
Источник: расчеты «Эксперт РА», по данным ФНС РФ.
Таблица 2. Отраслевая структура прироста поступлений по НФДЛ в консолидированные бюджеты регионов за девять месяцев 2018 г. относительно поступлений за аналогичный период 2017 г.
|
Показатель |
Прирост, млрд руб. |
|
Прирост поступлений по НДФЛ в консолидированные бюджеты регионов |
279,7 |
|
в том числе по видам деятельности |
|
|
Торговля оптовая и розничная — всего |
43,0 |
|
Деятельность в области здравоохранения и социальных услуг |
34,4 |
|
Обрабатывающие производства — всего |
31,9 |
|
Деятельность профессиональная, научная и техническая |
26,5 |
|
Образование |
22,7 |
|
Транспортировка и хранение — всего |
21,0 |
|
Деятельность финансовая и страховая — всего |
18,6 |
|
Деятельность в области информации и связи — всего |
16,3 |
|
Добыча полезных ископаемых — всего |
15,8 |
|
Госуправление и обеспечение военной безопасности |
15,7 |
|
Строительство |
14,1 |
|
Деятельность по операциям с недвижимым имуществом |
11,3 |
|
Прочие виды деятельности |
8,2 |
Источник: расчеты «Эксперт РА», по данным ФНС РФ.
Дотационными стали все
Суммарный объем дотаций всех видов из федерального бюджета в регионы в 2018 году превысил триллион рублей — впервые за историю наблюдений. Особенностью прошлого года стало то, что те или иные дотации получали все российские регионы, включая Москву и Тюменскую область. Подробно список лидеров по дотациям можно посмотреть в таблице 3.
Таблица 3. Топ-10 регионов по объему полученных дотаций (всех видов) в 2018 г.
|
Регион |
Объем полученных |
Профицит (дефицит) консолидированного бюджета, млрд руб. |
|
Консолидированные бюджеты регионов РФ, всего |
1035,0 |
510,3 |
|
Республика Дагестан |
62,7 |
11,9 |
|
Республика Саха (Якутия) |
48,3 |
12,5 |
|
Чеченская Республика |
47,0 |
0,3 |
|
Республика Крым |
42,7 |
0,0 |
|
Камчатский край |
42,3 |
1,6 |
|
Алтайский край |
33,5 |
8,8 |
|
Москва |
27,7 |
61,5 |
|
Ставропольский край |
26,5 |
6,8 |
|
Республика Башкортостан |
22,2 |
24,6 |
|
Республика Бурятия |
21,7 |
-0,4 |
Интересно, что Москва с объемом дотационных поступлений 27,6 миллиарда рублей вошла в топ-7 регионов по полученным дотациям. Из-за отмены налога на движимое имущество бюджет Москвы недополучил около 86 миллиардов рублей. Поэтому дотациями на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета федеральный центр частично компенсировал городу выпадающие доходы.
Основной рост дотаций в целом по России пришелся на поддержку сбалансированности бюджетов. Этот вид дотаций управляется в ручном режиме в отличие от средств на выравнивание бюджетной обеспеченности. Последние, напротив, являются расчетными (их определяют на основе оценок уровня бюджетной обеспеченности и индекса бюджетных расходов). Динамика федеральных дотаций регионам по видам показана в таблице 4.
Таблица 4. Динамика федеральных дотаций в консолидированные бюджеты регионов по видам, млрд руб.
|
Виды дотаций |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
Прирост |
|
Дотации всех видов, всего |
651,0 |
656,2 |
759,0 |
1035,5 |
276,5 |
|
в том числе по видам |
|
|
|
|
|
|
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности |
487,7 |
513,7 |
614,5 |
644,5 |
30,0 |
|
Дотации бюджетам на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов |
152,4 |
131,7 |
32,8 |
168,6 |
135,8 |
|
Дотации бюджетам на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы и иные цели |
0,0 |
0,0 |
40,0 |
100,4 |
60,4 |
|
Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации в целях стимулирования роста налогового потенциала по налогу на прибыль организаций |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
30,6 |
30,6 |
|
Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации за достижение наивысших темпов роста налогового потенциала |
0,0 |
0,0 |
20,0 |
20,0 |
0,0 |
|
Дотации отдельным регионам (Крым, Севастополь, Чечня) |
0,0 |
0,0 |
40,7 |
49,4 |
8,7 |
|
Прочие дотации |
10,9 |
10,8 |
11,0 |
22,0 |
11,0 |
Источник: расчеты «Эксперт РА», по данным Минфина России
Дотации на частичную компенсацию дополнительных расходов, связанных с повышением оплаты труда работников бюджетной сферы, также росли. Прирост поступлений этого сегмента составил 60,4 миллиарда рублей. За счет этих средств федеральный центр компенсировал как часть расходов на повышение оплаты труда, так и недостаточный объем финансирования в рамках выравнивания бюджетной обеспеченности. Такой вывод можно сделать, если изучить распределение дотаций этого сегмента по регионам-получателям.
Роль бюджетных инвестиций сократилась
Последние четыре года номинальные бюджетные инвестиции в российских регионах остаются примерно на одном уровне. В среднем это 1,28 триллиона рублей в год. В то же время бюджетные расходы за этот период увеличились в номинальном выражении на 25,3%. В результате доля бюджетных инвестиций в составе расходов бюджетов снизилась с 13,4% в 2013 году до 10,8% по итогам 2018-го. Если бы поддерживались пропорции предыдущих лет, то объем бюджетных инвестиций был бы примерно на 240 миллиардов выше, а профицит бюджетов, соответственно, ниже.
Основное направление бюджетных инвестиций — дорожное хозяйство (таблица 5). Его финансируют как за счет «окрашенных» доходов (акцизы на нефтепродукты и транспортный налог), так и за счет федеральных трансфертов. Отдельные регионы финансируют это направление за счет собственных налоговых и неналоговых доходов.
Начиная с 2019 года ожидается существенный рост бюджетных инвестиций на региональном уровне. Это связано с новым майским указом. Во многом эти инвестиции будут фондироваться трансфертами из федерального бюджета. Требуемый уровень софинансирования со стороны региональных бюджетов будет небольшим — до 2%.
Таким образом, задача региональных властей — работа с необходимой документацией, а сами капитальные расходы будет финансировать федеральный центр. Если Федерация и регионы будут следовать этой схеме, то увеличение инвестиций не приведет к росту бюджетных дисбалансов и ухудшению кредитного качества субъектов РФ и муниципалитетов.
Повышение зарплат бюджетникам не повлияло на баланс
Рост расходов на повышение зарплат бюджетникам в соответствии с майскими указами 2012 года не оказал существенного негативного влияния на бюджеты регионов. В целом фонд оплаты труда «майских бюджетников» с учетом соцвзносов в 2018 году увеличился на 532 миллиарда рублей.
Так как часть этих расходов возвращается в региональные бюджеты в виде НДФЛ, то чистый рост расходов на ФОТ и соцвзносы составил примерно 479 миллиардов рублей. Этот рост был профинансирован в том числе за счет увеличения дотаций, о котором мы говорили выше.
Еще один источник финансирования — рост расходов в системе обязательного медицинского страхования. Территориальные фонды ОМС (ТФОМС) оплачивают существенную часть фонда оплаты труда в здравоохранении. В 2018 году расходы ТФОМС увеличились на 328,6 миллиарда рублей.
В свою очередь, доходы ТФОМС выросли благодаря субвенциям из федерального Фонда ОМС. Субвенции были профинансированы за счет двух источников. Первый — рост доходов ФОМС на 158,8 миллиарда рублей (из них 108,9 миллиарда составил рост поступлений по страховым взносам на работающее население). Второй — остатки денежных средств, которые были сформированы благодаря прошлым профицитам бюджета ФОМС.
Бюджеты в реальном выражении
Чтобы посчитать изменение показателей консолидированных бюджетов в реальном выражении, используем индекс-дефлятор ВВП. Получается, что налоговые и неналоговые доходы консолидированных бюджетов в 2018 году выросли по сравнению с 2012 годом всего на 9,4%. Совокупные доходы (с учетом безвозмездных поступлений) в реальном выражении выросли на 5%, а совокупные расходы оказались на 2,7% меньше (рисунок 5).
Наибольший рост в реальном выражении за 2012–2018 годы продемонстрировали ННД консолидированных бюджетов Республики Саха (Якутия), Ленинградской и Сахалинской областей. Наибольшее снижение в реальном выражении у Чукотского автономного округа, Новгородской области и Республики Калмыкия (таблица 6).
В 2018 году у 67 регионов рост совокупных доходов консолидированных бюджетов превысил бенчмарк в 10% (значение индекса-дефлятора ВВП за 2018-й). У 18 регионов доходы увеличивались, но с меньшими темпами. В 2018-м впервые за несколько лет отсутствовали регионы, у которых совокупные доходы снизились в номинальном выражении. Отметим, что наибольший провал по числу регионов, у которых доходы росли бы сильнее бенчмарка, был в 2015 году. Тогда таких субъектов было только 11 (индекс-дефлятор ВВП в 2015 году составил 8%).
По итогам прошлого года у 40 регионов совокупные расходы консолидированных бюджетов выросли в реальном выражении. У 43 регионов расходы увеличились, но с темпом ниже бенчмарка, и у двух регионов расходы снизились в номинальном выражении.
Итак, несмотря на рекорды по числу профицитных регионов и агрегированному профициту, рост в реальном измерении сдержанный. Улучшение состояния региональных финансов обеспечено сдерживанием бюджетных инвестиций. В наступившем году тем не менее регионы должны будут наращивать вложения из-за последнего майского указа. Если федеральный центр выполнит обязательства по их финансированию, балансу региональных бюджетов ничего не угрожает.
