В 2006 году правительство Вологодской области утвердило Концепцию реструктуризации государственного сектора и повышения эффективности бюджетных расходов. Основная цель Концепции заключалась в повышении результативности бюджетных расходов, оптимизации масштабов государственного сектора; повышении конкурентности рынка государственных услуг. В рамках реализации данного документа в области последовательно проводится оптимизация бюджетной сети. По состоянию на 1 сентября 2010 года в регионе функционировало 2306 бюджетных учреждений, в том числе на региональном уровне — 312 учреждений, на муниципальном уровне — 1994 учреждения. В региональной бюджетной сети наибольший удельный вес составляют учреждения образования (28 %), здравоохранения (12 %), социальной защиты (7 %) и культуры (7 %). В муниципальных образованиях области структурный анализ бюджетной сети выглядит следующим образом: учреждения образования — 63 %, культуры — 22 %, социальной защиты — 5 % и здравоохранения — 4 %.
Сегодня уже ни для кого не секрет, что в существующем правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к оптимизации расходов и повышению эффективности собственной деятельности. Это обусловлено в первую очередь сметным финансированием по фактически сложившимся расходам. При этом большинство государственных и муниципальных бюджетных учреждений уже давно включены в хозяйственный оборот и получают весьма значительные средства от приносящей доход деятельности. Так, в 2009 году государственные и муниципальные бюджетные учреждения получили 8 млрд руб. доходов из внебюджетных источников. С принятием нормативно-правовых актов на федеральном уровне были внесены изменения в нормативно-правовые акты Вологодской области, обеспечивающие возможность преобразования бюджетных учреждений в автономные.
Об опыте создания автономных учреждений
В рамках реализации областной целевой программы «Реформирование региональных финансов Вологодской области на 2008–2009 годы», которая была утверждена постановлением Законодательного собрания области в декабре 2007 года, был разработан и утвержден Порядок перевода существующих государственных учреждений области в автономные и привлечения юридических лиц, за исключением органов государственной власти и государственных учреждений, к оказанию государственных услуг. Постановлениями правительства области были установлены общие условия и механизм формирования государственного задания для автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности Вологодской области, а также порядок финансового обеспечения его выполнения; процедура определения объема и предоставления субсидий из областного бюджета автономным учреждениям области.
С переходом учреждения в автономное увеличивается поступление средств от приносящей доход деятельности. К примеру, по восьми лесхозам за I полугодие 2010 года сумма поступлений внебюджетных средств составила 72,3 млн руб., что в 1,4 раза больше по сравнению с I полугодием 2009 года. При этом численность работников сократилась на 8 %. Средняя заработная плата возросла на 124 %. Аналогичные положительные тенденции наблюдаются в автономных учреждениях, созданных в других отраслях.
План мероприятий по реализации Закона № 83-ФЗ
В целях реализации Закона № 83-ФЗ распоряжением губернатора области утвержден план мероприятий. Для координации деятельности органов исполнительной власти области по реализации плана мероприятий создана рабочая группа. Планом устанавливаются сроки подготовки и принятия более 30 нормативно-правовых актов, включая законы области, постановления правительства области, нормативные акты департамента финансов области и нормативные акты органов исполнительной власти области, осуществляющих функции и полномочия учредителей бюджетных учреждений. На сегодняшний день в регионе утверждены порядки принятия решений:
- о создании бюджетных и казенных учреждений области путем их учреждения;
- о реорганизации и ликвидации бюджетных и казенных учреждений области;
- об утверждении уставов бюджетных или казенных учреждений области и внесении изменений в них;
- об изменении типа бюджетного учреждения области в целях создания казенного учреждения, а также изменении типа казенного учреждения области в целях создания бюджетного учреждения;
- об открытии и ведении лицевых счетов автономных учреждений в управлении казначейства департамента финансов области и проведении кассовых выплат за счет средств автономных учреждений.
Кроме того, в сентябре принято постановление правительства области «Об особо ценном движимом имуществе автономных или бюджетных учреждений области». Подготовлен проект закона области «О переходном периоде». Также разработаны проекты:
- порядка осуществления областным бюджетным учреждением полномочий органа исполнительной власти области по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме, и порядка финансового обеспечения осуществления этих обязательств;
- порядка формирования государственного задания для государственных казенных, бюджетных и автономных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания;
- порядка определения объема и предоставления субсидий из областного бюджета автономным учреждениям области;
- порядка осуществления контроля за деятельностью бюджетных и казенных учреждений области.
Следует отметить, что на территории области устанавливается переходный период с 1 января по 31 декабря 2011 года. В данный период финансовое обеспечение деятельности областных государственных бюджетных учреждений будет осуществляться на основании бюджетной сметы.
Для оказания методологической помощи муниципальным образованиям области в реализации Закона № 83-ФЗ проводятся совещания с главами и работниками органов местного самоуправления. Подготовлен перечень муниципальных правовых актов, которые необходимо разработать и принять в установленные сроки. На сайте департамента финансов области www.df35.ru создана страничка «Реализация Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ», на которой размещаются проекты и принятые на федеральном и областном уровнях нормативно-правовые акты по реализации данного закона.
Подходы к определению статуса учреждений
Работа по анализу бюджетной сети области и подготовке предложений по изменению правового статуса подведомственных учреждений главными распорядителями бюджетных средств была начата еще в период рассмотрения Государственной думой РФ Закона № 83-ФЗ. В качестве критериев определения типа государственного учреждения рассматривались экономический и управленческий потенциал учреждений. При этом экономический потенциал государственного учреждения оценивался исходя из средней доли внебюджетных средств в общем объеме финансового обеспечения учреждения. Управленческий потенциал — исходя из способности административно-управленческого персонала эффективно осуществлять организационно-управленческую и финансово-хозяйственную деятельность. Чем выше экономический и управленческий потенциал государственного учреждения, тем целесообразнее изменение его типа на автономное.
В результате планируется, что из 312 существующих государственных учреждений 260 учреждений сохранят статус бюджетных, 15 учреждений будут работать в статусе автономных, а 37 учреждений перейдут в статус казенных. Так, например, в сфере здравоохранения казенными станут три специализированных дома ребенка, в сфере гражданской защиты и пожарной безопасности — три государственных учреждения, в сфере дорожного хозяйства — ГУ «Дортехнадзор», в сфере занятости населения — 26 центров занятости, в архивной службе — четыре архива.
Проблемы реализации Закона № 83-ФЗ
Часть проблемных вопросов реализации Закона № 83-ФЗ урегулирована модельными подзаконными актами, другая снимается благодаря работе горячей линии. Вместе с тем остались еще нормы Закона № 83-ФЗ, которые без дополнительного правового регулирования могут иметь различную правоприменительную практику. Скажем, в законе урегулированы вопросы, связанные с передачей органами государственной власти и органами местного самоуправления бюджетным учреждениям полномочий по исполнению публичных обязательств перед физическими лицами. В настоящее время указанные полномочия исполняются бюджетными учреждениями, которые в соответствии с действующим законодательством могут быть преобразованы в автономные: к примеру, учреждения в сфере начальной профессиональной подготовки. При этом передача публичных обязательств автономным учреждениям (например, выплата автономными учреждениями образования стипендий и т. д.) Законом № 83-ФЗ не предусматривается. Это первый момент, который требует дополнительного урегулирования.
Вторая проблема. Пункт 20 ст. 30 Закона № 83-ФЗ устанавливает, что бюджетное учреждение самостоятельно определяет, с какого лицевого счета, открытого ему, производится списание средств для исполнения требований исполнительного документа. В данном случае велика вероятность списания задолженности за счет целевых средств (поступающих бюджетному учреждению в соответствии с абзацем 2 п. 1 ст. 78.1 и п. 5 ст. 79 Бюджетного кодекса РФ). При этом возникновение задолженности может быть не связано с денежными обязательствами бюджетного учреждения, принятыми за счет указанных средств.
В третьих, согласно Закону № 83-ФЗ в бюджетах бюджетной системы РФ предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими услуг (выполнением работ). Государственные (муниципальные) задания для бюджетных и автономных учреждений формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. Вместе с тем проект федерального закона «Об обязательном медицинском страховании Российской Федерации» и постановление Правительства РФ «О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год» предусматривают оплату медицинской услуги по тарифу. Государственное (муниципальное) задание на бесплатные медицинские услуги формируется региональным органом исполнительной власти в сфере здравоохранения и утверждается представительным (высшим исполнительным) органом власти субъекта РФ в составе территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи на очередной финансовый год. В связи с этим необходимо внести изменения в Закон № 83-ФЗ, предусматривающие:
- изменение формы передачи средств на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетными и автономными учреждениями здравоохранения, работающими в системе ОМС, с субсидии на оплату государственных (муниципальных) услуг по тарифу;
- отмену обязанности учредителя по формированию и утверждению государственного задания бюджетным и автономным учреждениям здравоохранения, работающим в системе обязательного медицинского страхования.
