Игорь Робертович КУЗИН, директор Департамента бюджетной политики в отраслях экономики Министерства финансов РФ
По вопросу создания федерального и региональных дорожных фондов был издан целый ряд поручений Президента и Правительства РФ, а основным систематизирующим документом стал протокол совещания у Председателя Правительства РФ 19 мая текущего года, на котором было принято окончательное решение о формировании федерального целевого дорожного фонда с закреплением минимального объема его наполнения и дополнительного привлечения средств за счет поступлений от повышения акцизов на нефтепродукты. Еще одно принципиальное решение, принятое на этом заседании, связано с возможностью переноса неиспользованных остатков фонда на следующий финансовый год. На основании указанных решений были сформулированы наиболее важные сценарные условия формирования дорожных фондов.
Рассматривая вопрос создания дорожных фондов в Российской Федерации, следует иметь в виду, что никакой целевой привязки доходов к расходам не происходит. Объем поступлений от акцизов на нефтепродукты лишь учитывается для определения объема расходов дорожного фонда. Принцип совокупного покрытия расходов бюджетов остается незыблемым. Именно поэтому федеральный дорожный фонд формируется как бюджетный фонд, а его наполнение осуществляется за счет общего объема доходов федерального бюджета.
Основные параметры и принципы формирования
Размер ассигнований федерального дорожного фонда определяется в размере базового (или «неснижаемого») объема ассигнований федерального дорожного фонда и определенных Бюджетным кодексом РФ доходов федерального бюджета. Базовый размер федерального дорожного фонда — это тот объем средств, который первоначально закладывался в проекте федерального бюджета на 2011 год на все расходы, связанные с дорожным хозяйством, и составлял 254,1 млрд руб. С 2012 года предусматривается возможность направлять остаток неиспользованных в предыдущем году средств федерального дорожного фонда на те же цели в текущем году. Также предусмотрена схема повышения ставок акцизов на нефтепродукты: 1 руб. в 2011 году, 2 руб. в 2012 году и 3 руб. в 2013 году. Отмечу, что изначально рассматривалось несколько схем повышения акцизов, причем наиболее оптимальным представлялся вариант их повышения с 2011 года сразу на 2 руб.: это решало бы проблему равномерного распределения средств между федеральным и региональными бюджетами. Тем не менее, чтобы нагрузка на налогоплательщика росла постепенно, в итоге была принята схема «1–2–3».
С учетом дополнительных поступлений от повышения акцизов на нефтепродукты нормативы распределения их общего объема между федеральным и региональным бюджетами будут выглядеть следующим образом: в 2011 году соответственно 30 % и 70 %, в 2012 году — 23 % и 77 %, в 2013 году и последующих годах — 28 % и 72 %.
Кроме того, поправками к Налоговому кодексу РФ предусматривается снижение базовой ставки транспортного налога в два раза, при этом регионам предоставляется право полностью отменять транспортный налог на легковые автомобили мощностью до 150 л. с. Диапазон возможного изменения субъектами РФ базовой ставки транспортного налога останется в тех же пределах: они смогут снижать или увеличивать эту ставку, но не более чем в 10 раз. Также с 2012 года предполагается введение платы за проезд грузовых автомобилей грузоподъемностью свыше 12 т.
Распределение акцизов
Подробнее о том, как будут распределяться дополнительные доходы от введения повышенной ставки акцизов на нефтепродукты. Следует обратить внимание: в данном контексте речь пойдет о распределении не всей суммы акцизов (об этом было сказано выше), а дополнительных поступлений. Ожидается, что сумма доходов от введения в 2011 году дополнительного акциза в размере 1 руб. составит 84,3 млрд руб., которые будут полностью зачислены в доход федерального бюджета с целью формирования федерального дорожного фонда. В 2012 году указанные акцизы вырастут еще на 1 руб., и эти 2 дополнительных рубля будут разделены примерно поровну между региональными и федеральным бюджетами. После того как в 2013 году акцизы на нефтепродукты вырастут еще на 1 руб., общий объем дополнительных поступлений (или, можно сказать, увеличение нагрузки на налогоплательщика) составит 285,2 млрд руб., которые также будут поровну распределены между федеральным и региональными бюджетами.
Разумеется, субъекты РФ интересует, как именно поступления от акцизов на нефтепродукты будут распределяться между их бюджетами. Как известно, в настоящее время распределение действующих акцизов осуществляется пропорционально протяженности автомобильных дорог и количеству автомобилей в соответствующем регионе, причем удельный вес каждого из этих факторов при определении норматива распределения составляет 50 %. В 2011 году данная схема останется неизменной, однако в показателе общей протяженности автомобильных дорог, протяженность автомобильных дорог с грунтовым покрытием будет учитываться с коэффициентом 0,5. А с 2012 года, когда регионы начнут получать дополнительный рубль от повышения акцизов, в методику распределения будет введен третий фактор — объем среднегодовой розничной продажи автомобильного бензина на территории конкретного региона.
Таким образом, в 2012 году доля фактора количества автомототранспорта снизится до 35 %, протяженности дорог до 35 %, а оставшиеся 30 % придутся на среднегодовую розничную продажу автомобильного бензина. В 2013 году доли эти трех факторов распределятся в пропорции 30 %, 30 % и 40 % соответственно. В результате указанные меры не только обеспечат сохранение текущего уровня доходов регионов от акцизов на нефтепродукты (порядка 196 млрд руб.), но и создадут возможности для наращивания расходов на дорожное хозяйство.
Федеральный дорожный фонд
Далее о том, как будет формироваться федеральный дорожный фонд. Его базовый объем, как уже упоминалось, составит 254,1 млрд руб. и будет являться минимальным, а не жестко зафиксированным. Размер ассигнований федерального дорожного фонда определяется как сумма базового объема федерального дорожного фонда и прогнозируемого объема определенных Бюджетным кодексом РФ доходов федерального бюджета.
В 2011 году размер ассигнований составит 364 млрд руб., в том числе:
- 254,1 млрд руб. — базовый объем;
- 84,3 млрд руб. — прогноз доходов от повышения акцизов на нефтепродукты;
- 25,6 млрд руб. — отдельные решения Правительства РФ.
- В 2012 году размер ассигнований составит 347,2 млрд руб., в том числе:
- 254,1 млрд руб. — базовый объем;
- 87,9 млрд руб. — прогноз доходов от повышения акцизов на нефтепродукты;
- 5,2 млрд руб. — отдельные решения Правительства РФ.
В 2013 году за счет увеличения прогноза поступлений доходов от акцизов на нефтепродукты объем федерального дорожного фонда достигнет 395,2 млрд руб.
Кроме того, дополнительными источниками формирования федерального дорожного фонда будут доходы от использования имущества автомобильных дорог федерального значения, плата за присоединение объектов дорожного сервиса, плата за проезд автомобилей грузоподъемностью свыше 12 тонн и штрафы за нарушение данного правила, сборы за проезд автотранспортных средств, зарегистрированных на территории иностранных государств, плата по договорам аренды земельных участков, расположенных в полосе отвода федеральных автомобильных дорог, а также различные безвозмездные поступления в доход федерального бюджета, предусмотренные законодательством. Общая доля всех этих поступлений будет незначительной, однако Минтранс России предлагает включить их в качестве источников формирования фонда с тем, чтобы стимулировать деятельность дорожных служб.
Расходование средств федерального дорожного фонда будет производиться по ряду направлений. В частности, в 2011 году в их числе будут субсидии на улично-дорожную сеть крупных городов, а также ассигнования на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения. Отмечу, что создание федерального дорожного фонда позволит увеличить объем расходов на содержание, капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог с 38 % от нормативов затрат в 2009 году до 72 % в 2013 году с переходом на стопроцентное покрытие указанных нормативов в 2014 году.
На строительство и реконструкцию дорог в рамках ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)» в 2011 году будет израсходовано порядка 212,5 млрд руб., в 2013 году эта цифра составит 225,6 млрд руб. В этот период постепенно будет сокращаться объем расходов на строительство олимпийских объектов в Сочи. Это позволит перераспределить средства на другие объекты. Заканчивается и выделение средств в рамках подготовки к саммиту АТЭС в 2012 году. При этом довольно значительными темпами увеличивается объем средств, предусматриваемых на финансирование Госкомпании «Российские автомобильные дороги». Это свидетельствует о том, что Федерация будет акцентировать усилия на создании качественных платных автомобильных дорог.
Объем поддержки регионального хозяйства к 2013 году плавно снижается, однако это не означает, что в субъектах РФ будет тратиться меньше средств на содержание и строительство автомобильных дорог. Предполагается, что к 2013 году у субъектов РФ благодаря созданию региональных дорожных фондов появятся собственные средства на строительство дорог.
Кстати, есть вопрос, который сейчас едва ли не больше всего интересует регионы: для них будет предусмотрена обязанность создавать дорожные фонды либо же им будет предоставлено соответствующее право? Проектом федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрено, что объем ассигнований регионального дорожного фонда утверждается законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год в размере не менее прогнозируемого объема доходов от транспортного налога, акцизов на нефтепродукты, в части зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, и иные доходы, утверждаемые законом субъекта РФ, то есть закрепляется обязанность субъектов РФ создавать региональные дорожные фонды.
Нормативная база
Для того чтобы создать правовую основу для формирования и функционирования дорожных фондов, в действующую нормативно-правовую базу требуется внести некоторые изменения. В проекте закона о федеральном бюджете на 2011–2013 годы уже заложены нормативы зачисления поступлений от акцизов на нефтепродукты, о которых было сказано выше (в 2010 году акцизы на нефтепродукты в полном объеме зачисляются в бюджеты субъектов РФ). В Налоговый кодекс РФ внесены изменения, предусматривающие снижение базовой ставки транспортного налога в два раза. Изначально рассматривался вопрос об отмене транспортного налога, однако в итоге было принято политическое решение сохранить его как один из немногих налогов, поступления по которому остаются у регионов и которым они могут управлять.
Следует отметить особо, что, снизив базовую ставку налога в два раза, мы не лишаем регионы соответствующих доходов: сегодня практически ни один из них не принял решения о повышении действующей базовой ставки более чем в пять раз. Таким образом, если субъекты РФ хотят избежать сокращения поступлений по транспортному налогу, они имеют право утвердить повышающий коэффициент к базовой ставке, оставив фактический размер транспортного налога на существующем уровне — в этом случае никакого ухудшения ситуации для автовладельцев не произойдет. В 2012 году, если регионы сочтут возможным снизить нагрузку на автовладельцев, уменьшив величину этого коэффициента, у них будет такая возможность: объем средств, поступающих в бюджеты субъектов РФ благодаря введению дополнительного рубля акцизов, перекроет соответствующее выпадение доходов от транспортного налога. Таким образом, регионы получат возможность самостоятельно регулировать ситуацию в зависимости от приоритетов и состояния своего бюджета.
Норма п. 8 части 2 ст. 56 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающая зачисление в региональные бюджеты по стопроцентному нормативу акцизов на автомобильный бензин, в настоящее время приостановлена до 1 января 2014 года. Базовым в данной сфере будет закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», о котором упоминалось выше (его проект внесен в Правительство РФ). Указанным законопроектом вносятся поправки в Бюджетный кодекс РФ в части введения понятия дорожных фондов, в том числе федерального, также будет регламентироваться состав федерального дорожного фонда и порядок использования остатков его средств. Кроме того, он зафиксирует базовый уровень федерального дорожного фонда в объеме 254,1 млрд руб., а также внесет поправки в Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации», которые будут устанавливать с 2012 года плату за проезд автотранспортных средств массой свыше 12 тонн, и поправки в КоАП РФ, устанавливающие административную ответственность за нарушение соответствующих правил.
Также устанавливается обязательность создания дорожных фондов в субъектах РФ, определяется их размер не менее прогнозируемого объема доходов от акцизов на нефтепродукты и транспортного налога и устанавливается переходное положение о том, что закон субъекта РФ о создании дорожного фонда должен содержать положение о вступлении его в силу не позднее 1 января 2012 года.
