— Валерий Валерьевич, как идет подготовка к переходу на новые принципы формирования федерального бюджета? Госпрограммы уже разрабатываются?
— Сразу оговорюсь, что намеченная реформа заключается не только в переходе к разработке госпрограмм. Главным условием повышения эффективности бюджетных расходов Минфин считает обеспечение долгосрочной сбалансированности и стабильности бюджетной системы вообще. Без реализации этого базового принципа дальнейшие действия по повышению эффективности госуправления невозможны. Что же касается государственных программ, то это, на наш взгляд, также один из основных инструментов повышения эффективности бюджетных расходов. Данный инструмент будет внедрен в 2011 году, и уже бюджет 2012 года станет программным: он будет сверстан не в разрезе ведомств, а в разрезе программ. Подготовительная работа активно ведется. Так, правительство уже приняло перечень из 41 государственной программы, которые охватывают все направления деятельности правительства по сферам ответственности соответствующих министерств.
Изначально предполагалось, что первичные проекты этих программ удастся подготовить уже в текущем году, но, поскольку дело это еще новое и непростое, проекты будут готовы к апрелю 2011 года. При этом федеральный бюджет на 2011–2013 годы уже аналитически распределен по будущим госпрограммам, определены их основные направления, а также органы власти — исполнители и соисполнители программ. Помимо этого разработаны методические рекомендации по составлению программ. Наконец, подготовлены поправки к Бюджетному кодексу, призванные изменить принципы планирования бюджета на основе программ: в ближайшее время они будут внесены на рассмотрение в Госдуму.
— Какие расходы останутся за рамками госпрограмм?
— Не войдут в госпрограммы расходы, осуществляемые вне системы органов исполнительной власти. Например, это расходы на судебную систему, Счетную палату, Центризбирком, Госдуму и Совет Федерации. Поскольку данные органы не входят в систему исполнительной власти, правительство не вправе устанавливать для них какие-либо цели и настаивать на принятии программ. Отмечу, что таких непрограммных расходов будет всего примерно 3 процента.
Что касается самой сути перехода на госпрограммы, то, на наш взгляд, его смысл шире задачи изменения структуры бюджета: по сути речь идет не о бюджетной реформе, а о реформе государственного управления. Ведь все аспекты деятельности органов власти будут затронуты очень серьезно. Им придется выстраивать свои усилия и собственную структуру именно вокруг программ.
— Что именно изменится в работе чиновников?
— Переход, о котором мы говорим, имеет целый ряд составляющих. В первую очередь это перераспределение ответственности как между органами власти, так и между публично-правовыми образованиями. Для того чтобы добиваться неких целей, необходимо четко понимать границы своей ответственности. Поэтому отдельная часть программы повышения эффективности бюджетных расходов посвящена теме разграничения полномочий. Так как госпрограммы будут формироваться не по ведомственному принципу, а по принципу достижения целей, то все ведомства, кроме силовых, должны будут переместить средства, предусмотренные, например, на содержание образовательных учреждений и предоставление образовательных услуг, в госпрограмму «Образование». То же самое должно произойти и с услугами здравоохранения. Как известно, сейчас существует большое количество ведомственных учреждений образования и здравоохранения, которые используются неэффективно. Когда они будут перемещены в соответствующую госпрограмму, ответственность за которую будут нести профильные министерства — Минобразования и Минздравсоцразвития, это серьезно повлияет на качество их управления. Хотя распорядителями бюджетных средств останутся те же ведомства, что и сейчас, тем не менее в рамках госпрограмм им придется гораздо более активно взаимодействовать с отраслевым министерством.
Следующий важный элемент — это целеполагание, определенность целей. Чтобы оценить эффективность чьей-либо деятельности, требуется ее оцифровать. Без конкретных цифр любой отчет — не более чем беллетристика. Поэтому вся деятельность органов управления должна раскладываться на понятные цели, задачи, мероприятия и показатели их реализации. Мы уже довольно давно действуем в этом направлении. С 2004 года существуют ДРОНДы, в течение двух последних лет активно развивается система карт проектов основных направлений деятельности правительства России. Так что нельзя сказать, что все делается с чистого листа, напротив, у нас уже есть серьезный опыт: взять хотя бы национальные проекты или госпрограмму развития сельского хозяйства. Наша задача — перевести все это в единый формат. Пока здесь присутствует некоторая путаница. Например, помимо упомянутой госпрограммы развития сельского хозяйства существует карта проекта по реализации соответствующего направления деятельности правительства, нацпроект «Развитие АПК», федеральная целевая программа «Социальное развитие села». Все эти инструменты на 90 процентов друг друга дублируют. Если агрегировать их в единую госпрограмму, то все станет прозрачным, а главное, появится четкая определенность задач органов власти, что очень важно. Это одна из основных целей реформы.
— Определенность задач, о которой вы сказали, предполагает наличие целевых индикаторов реализации долгосрочных целевых программ. Не возникнет ли проблем с формулированием конкретных показателей? Ведь для некоторых направлений деятельности, таких как демография, здравоохранение, трудно предусмотреть адекватные индикаторы результативности госуправления.
— Как я уже отметил, по основным направлениям государственной политики, таким как демография, образование или здравоохранение, уже накоплен огромный опыт разработки показателей. Мы начинали с ДРОНДов, затем появились нацпроекты, где к этому подходили очень серьезно. По каждому из этих направлений приняты самостоятельные стратегии. Не стоит забывать и о Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, в которой представлены основные показатели и которая развернута в карты проектов основных направлений деятельности правительства.
Конечно, трудности будут. Но, как показывает международная практика и практика субъектов Федерации, которые довольно активно внедряют соответствующие принципы, с течением времени происходит переоценка этих показателей и на смену старым приходят новые. Это естественный процесс, сопутствующий реализации поставленных задач. Появляется необходимость что-то добавить или убрать, и это нормально. При этом должны оставаться неизменными базовые показатели, которые заложены в основных стратегических документах страны.
— Какие еще аспекты будет включать реформа госуправления?
— Еще один важный элемент связан с ресурсным обеспечением реализации государственных программ. Сейчас, когда об этом заходит речь, говорят, как правило, об ассигнованиях, выделяемых из бюджета. Мы считаем, что это неправильный подход: бюджетные ассигнования — лишь часть имеющегося в распоряжении органов власти ресурса, причем, возможно, даже не самая большая. Возьмем такой фактор, как налоговые льготы, которых сейчас довольно много и которые составляют примерно 4 процента ВВП — огромную сумму, сопоставимую с дефицитом федерального бюджета. Причем направленность у этих льгот самая разная, связанная как с развитием экономики, так и с решением социальных вопросов. В прогрессивных странах налоговые льготы тоже учитываются как ресурс достижения целей государственной политики.
Немаловажную роль для их достижения играет и государственное имущество, которого у различных ведомств накоплено огромное количество: в частности, здания, имущество учреждений, которые в этих зданиях располагаются. У нас еще много государственных унитарных предприятий, обладающих значительными активами, которые пока тоже напрямую не оцениваются как ресурс. Мы считаем, что это неверно. Еще один из важнейших ресурсов, который может и должен быть задействован в рамках реализации государственных целей, — это административный ресурс, связанный с теми широкими возможностями, которые дает нормативное регулирование. В некоторых случаях оно позволяет вовсе избежать необходимости тратить деньги для достижения некого результата: для этого может оказаться достаточным принять два-три закона. Учесть этот ресурс — важнейшая задача, поэтому в состав госпрограмм будут включаться планы законотворческой деятельности с концепциями соответствующих законов.
Существует и ряд второстепенных элементов, в частности, связанных с расширением мотивации участников бюджетного процесса. Эту же цель преследует реформа учреждений в рамках 83-го закона, предусматривающего значительное расширение прав руководителей бюджетных учреждений — разумеется, с акцентом на результат. На уровне органов власти мы будем двигаться в том же направлении: так, если законом будут предусматриваться ассигнования на программу, то в рамках этой программы ее администраторы получат существенно большую свободу. Они уже не будут так жестко привязаны к детализированной бюджетной классификации. Таким образом, здесь нам тоже удастся расширить полномочия органов власти, с тем чтобы более жестко спрашивать с них за результат. Понятно, что для этого потребуется повысить прозрачность их деятельности, чему сейчас уделяется огромное внимание. Создается электронное правительство, существует масса других наработок, в частности, Минфин открыл информационный раздел официального сайта — портал info.minfin.ru, где размещает все материалы, связанные с бюджетом. Планируется создать отдельный сайт «госпрограммы.ру», где будут публиковаться все проекты программ и результаты их реализации. Помимо повышения прозрачности потребуется серьезно изменить и систему государственного финансового контроля. На первый план должен выйти контроль эффективности использования бюджетных ассигнований.
Ну и последний элемент — это так называемая операционная эффективность, то, что позволяет ведомству при наличии всей совокупности ресурсов и поставленных целей активно их использовать. Собственно, речь идет о повышении внутренней эффективности работы органов власти. Совместным приказом Минфина и Минэкономразвития будет выпущен документ — методические рекомендации по разработке планов повышения эффективности расходов каждого ведомства. Эти планы будут представлены в правительство в ближайшее время, и все органы власти должны будут им следовать. Кроме того, будет реформирована и сфера госзакупок: для этого в настоящее время создается так называемая федеральная контрактная система.
— Как будет осуществлен переход к новым принципам формирования бюджетов в регионах? Будет ли Минфин их к этому стимулировать?
— В проекте бюджета, в настоящее время рассматриваемом Госдумой, предусмотрены субсидии на поддержку программ повышения эффективности расходов, которые будут распределяться между субъектами. Следует учитывать и то, что на федеральном уровне произойдет глобальная смена системы управления и все субсидии будут выделяться на поддержку программ, аналогичных тем, что действуют на федеральном уровне. Таким образом, не приняв аналогичные программы, регионы не смогут получить федеральную поддержку. В результате регионы, заинтересованные в федеральной финансовой поддержке, будут стимулированы к проведению соответствующих преобразований. К тому же, хотя региональные власти и имеют право не вводить программный бюджет, с учетом ликвидации существующей системы бюджетной классификации они практически не смогут этого избежать.
