«Бюджет»: Галина Витальевна, Александр Николаевич, вопрос повышения эффективности бюджетных расходов сегодня рассматривается через призму одноименной Программы, принятой в июне 2010 года. Но прежде чем поговорить о мерах, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов, разъясните, пожалуйста, какой смысл вкладывается в понятие «эффективность»? Ведь даже в словаре Ожегова такое слово отсутствует.
Г. В. Курляндская: Вы задали хороший вопрос. Что такое эффективность, у нас пока никто не определил, но Программа принята и реализуется. Поэтому будем идти от противного. Целью программы в конечном итоге является улучшение результата деятельности госорганов при постоянных или сокращающихся затратах. То есть под эффективностью понимается соотношение полученного результата и произведенных затрат. Однако даже если мы научимся измерять непосредственный результат бюджетных расходов (как правило, таким результатом являются предоставленные потребителям услуги), конечный результат (например, снижение детской смертности, увеличение продолжительности жизни населения, повышение благосостояния граждан и т. д.), то и тогда оценить, насколько эффективно произведены расходы бюджетных средств, невозможно. Только сравнение соотношения между затратами и результатами деятельности бюджетополучателя сегодня достигнутым в предыдущем периоде или зарегистрированным у другого бюджетополучателя в сопоставимой сфере деятельности, позволит нам оценить, когда или у кого эффективность расходов была выше. Сопоставление — вот непременный атрибут определения понятия эффективности.
«Бюджет»: Некоторые эксперты называют Программу революционным документом. А каково ваше мнение об этой Программе?
А. Н. Дерюгин: На мой взгляд, Программу стоит рассматривать как комплекс мер по исправлению недостатков в действующих системах бюджетного процесса и предоставления бюджетных услуг. На это сделан акцент и в самом документе. Спектр мер, заявленных в Программе, очень широкий. При этом есть мероприятия, связанные не только с повышением эффективности расходов бюджета, но и с администрированием доходов, повышением доходного потенциала. В связи с этим мне кажется, что название документа немного не соответствует тому, что планируется осуществить в рамках данной Программы. Хотя, если учесть, что в любом случае усилия будут направлены на снижение соотношения затрат и результата, то да, этот документ можно воспринимать как Программу, направленную на повышение эффективности бюджетных расходов.
«Бюджет»: Автор Программы — Минфин России. В то же время вопрос эффективности бюджетных расходов находится и в зоне внимания Минрегионразвития. Например, Минрегион подсчитал, что в 2009 году субъекты РФ потратили впустую 415 миллиардов рублей. Коррелируются ли действия этих двух ведомств по решению проблемы повышения эффективности бюджетных расходов?
А. Н. Дерюгин: Действительно, у нас уже с 2007 года в соответствии с Указом Президента РФ № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» высшие должностные лица регионов отчитываются перед федеральным центром по очень большому перечню показателей. На основании этих докладов Минрегионразвития составляет рейтинг эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. И если говорить о механизме, действующем в рамках исполнения президентского указа, и о Программе, которую подготовил Минфин России, то они дистанцируются друг от друга. Так не должно быть, но такова правда жизни.
Г. В. Курляндская: Хочу добавить, что Минрегионразвития объем неэффективных расходов определяет в абсолютном денежном выражении, то есть министерство разработало для себя формулу, по которой рассчитывает неэффективные расходы по каждому субъекту Федерации. Но это несколько другой подход, и он, к сожалению, никакого отношения к Программе не имеет.
В. Н. Дерюгин: Скажем так, методика, которую использует Минрегионразвития, вызывает много вопросов относительно того, насколько такой порядок расчета неэффективных расходов действительно имеет отношение к неэффективным расходам. Если называть вещи своими именами, то неэффективными считаются расходы на избыточную инфраструктуру. Однако ответ на вопрос, насколько инфраструктура действительно избыточна, также далеко не очевиден. Поскольку, на мой взгляд, существование этих рейтингов никакого особого влияния на деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации не оказывает, то и попытки усовершенствовать, пересмотреть серьезным образом данный механизм не предпринимаются. А совершенствовать там есть что. Методика имеет много огрехов.
«Бюджет»: На ваш взгляд, Программа, разработанная Минфином России, усложнит жизнь бюджетников?
А. Н. Дерюгин: Реализовать комплекс мероприятий, заложенных в Программе, будет достаточно сложно, но я не думаю, что жизнь после выполнения этих мероприятий окажется труднее, чем она есть сейчас. К тому же я считаю, что эта Программа отчасти упростит порядок взаимоотношений главных распорядителей бюджетных средств с подведомственными им учреждениями. Предпринимается попытка навести порядок в системе предоставления услуг, чтобы всем было понятно, какую услугу, какого качества должны оказывать учреждения. На самом деле реформа направлена, с одной стороны, на повышение формализованных взаимоотношений в сфере предоставления бюджетных услуг и распределения бюджетных средств между теми, кто эти бюджетные услуги предоставляет, а с другой стороны — на повышение осведомленности граждан.
Г. В. Курляндская: Я хочу добавить, что, так или иначе, всем главным распорядителям бюджетных средств, то есть всем министерствам и ведомствам, субъектам Федерации и ведомствам внутри субъекта, придется принимать свои программы или планы мероприятий по повышению эффективности.
А. Н. Дерюгин: Хотя стоит заметить, что ни в одном законе не прописана обязанность субъектов Федерации принимать программы повышения эффективности расходов. Тем не менее сегодня создаются такие условия, при которых разработка программ станет необходимостью. Это с одной стороны. С другой — положения Закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ предусматривают обязательную реализацию мероприятий по повышению эффективности расходов. Не обязательно, чтобы эти мероприятия были оформлены в виде программы повышения эффективности расходов, это может быть просто необходимый комплекс мер.
Регионы понимают, что и взаимоотношения с федеральным центром будут строиться с оглядкой на то, какие меры предпринимаются в субъекте для повышения эффективности бюджетных расходов. Уже заявлено, что Минфин России будет проводить мониторинг реализации региональных программ повышения эффективности, результаты которого в том числе послужат поводом для предоставления дополнительной финансовой помощи субъектам Федерации. Кроме того, возможно, результаты мониторинга эффективности управления бюджетным процессом и управления финансами будут служить основанием для дифференциации бюджетных прав субъектов РФ и органов местного самоуправления по аналогии с тем, как сейчас их бюджетные права дифференцированы в зависимости от уровня дотационности. По крайней мере об этом говорится в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года. А это уже серьезно. При таком раскладе даже богатые регионы, которых раньше не касались вышеупомянутые ограничения, вынуждены будут внимать требованиям Правительства РФ.
«Бюджет»: И какие меры, на ваш взгляд, будут принимать регионы?
А. Н. Дерюгин: Стоит сказать, что накопился огромный пласт проблем, и не секрет, что Программа родилась под воздействием кризиса. Хотя мы и говорим, что страна выходит из кризиса, но надо понимать: ситуация достаточно серьезная. Сегодняшние цены на нефть (а это высокие цены) не только не позволяют нам откладывать деньги, как это было несколько лет назад, их серьезным образом не хватает для осуществления текущих расходов, не говоря уже о каком-то развитии. К тому же предусматривается сильное сокращение объема межбюджетных трансфертов в 2012–2013 годах. Это означает, что регионам придется туже затягивать пояса и предпринимать меры по сокращению расходов.
Г. В. Курляндская: ...или направить усилия на повышение эффективности бюджетных расходов.
А. Н. Дерюгин: На мой взгляд, первейшей мерой, к которой прибегнут субъекты, будет все-таки сокращение расходов. Особенно это актуально для высокодотационных регионов. Что касается низкодотационных субъектов, то да, здесь можно говорить о повышении эффективности расходов. В чем отличие богатых регионов от бедных? Первые постепенно выходят из кризиса, и у них, хотя и медленно, но начинает расти налог на прибыль, который является основной составляющей доходной части бюджета. В то же время высокодотационные регионы стоят на пороге резкого сокращения трансфертов. Прибыль у них невелика, и вырасти ей не с чего ввиду отсутствия доходной базы. Таким образом, политика у богатых и бедных регионов будет разной.
Г. В. Курляндская: Но ведь повышение эффективности может быть достигнуто как за счет достижения прежних результатов за меньшие деньги, так и за счет достижения лучших результатов при прежних расходах. Я считаю, что эти два подхода могут служить предметом для работы как высокодотационных, так и низкодотационных регионов.
«Бюджет»: Основным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов станет так называемый программный бюджет, который будет принят уже в 2013 году. Насколько мы готовы к переходу на новые бюджетные рельсы?
Г. В. Курляндская: В идеале бюджет и страны, и региона должен быть прозрачным, понятным не только исполнительным и законодательным органам власти, но и каждому гражданину. Налогоплательщики должны знать, на что идут их деньги. К тому же бюджетные средства должны расходоваться в соответствии с общей стратегией развития нашего общества, нашего государства, каждого субъекта Федерации и муниципалитета. Именно на эти цели направлено формирование программного бюджета. В этом году Минфин России вместе с бюджетом на 2011–2013 годы представил аналитическое распределение расходов бюджета по государственным программам, но этот документ весьма далек от идеала.
На сегодняшний день, можно сказать, пройден лишь нулевой уровень формирования программного бюджета — определены названия ключевых государственных программ. Их у нас по последним данным 41. И надо сказать, что этот уровень был сопряжен с огромной массой проблем. Минфин России предполагал осуществить формирование программного бюджета (Центр фискальной политики участвовал в этой работе в качестве консультанта. — Прим. ред.), взяв за основу главные направления Концепции социально-экономического развития до 2020 года. На базе этой Концепции должен был быть сформирован первый крупный блок — государственные программы. Их предполагалось разбивать на подпрограммы, на реализацию которых, собственно, и были бы выделены бюджетные средства главным распорядителям бюджетных средств. Далее, опираясь на бюджетную классификацию, Минфин России самостоятельно планировал подсчитать, сколько в конечном итоге нужно денег на реализацию мероприятий, необходимых для достижения результатов, на которые направлены программы и подпрограммы, и на основании всего этого сформировать программный бюджет. Однако, глядя на бюджетную классификацию и бюджетную отчетность, даже Минфин России не в силах понять, какие цели на самом деле преследуют ГРБС, расходуя бюджетные средства, и на решение каких задач они расходуются. Действующая бюджетная классификация не позволяет ни формировать бюджет, ни отчитываться о его исполнении в виде, понятном не только непосвященному, но порой и посвященному пользователю. Она превращает бюджетный процесс в лоббирование ведомственных смет расходов и объектов капитального строительства. О чем может поведать строка бюджета под названием «Руководство и управление в сфере установленных функций»? Ведь самое интересное — это знать, какие именно функции установлены, что должно стать результатом реализации этих функций. Худо-бедно на эти вопросы отвечают ведомственные ДРОНДы. Но, к сожалению, составление ДРОНДов никак не привязано к бюджетному процессу. Надо сказать, когда был заявлен переход на БОР и все главные распорядители бюджетных средств стали стараться сформулировать цели и задачи, это было очень полезное упражнение. Наконец-то пришло осознание того, что бюджетные деньги должны идти не просто на зарплаты чиновников, учителей врачей, а на оплату достижения результата. Тем не менее увязать цели и задачи с бюджетом в единую логическую цепочку не удалось. Переход на программный бюджет — это следующая попытка довести данный процесс до конца.
Что сделано на настоящем этапе? Пока удалось только согласовать на межведомственном уровне перечень названий государственных программ и дать примерную оценку стоимости каждой из них. Для оценки стоимости (костинга) госпрограмм пришлось с особой тщательностью препарировать бюджет, собирая по кусочкам целевые статьи и виды расходов, подходящие по смыслу к утвержденному списку госпрограмм. Результат получил название «аналитического распределения расходов бюджета по госпрограммам». Один маленький нюанс: самих госпрограмм еще не существует! Так что на самом деле мы имеем «аналитическое распределение расходов бюджета по названиям будущих госпрограмм». Вероятнее всего, когда программы начнут разрабатываться самими министерствами и ведомствами, их названия поменяются, а стоимость окажется иной.
А. Н. Дерюгин: Безусловно, сделан огромный шаг вперед, но еще больший шаг предстоит сделать. Ведь на сегодняшний день, кроме названия программ, их количества и перечня исполнителей, ничего нет. Нет самого главного — наполнения программ. Не определены цели, задачи, не разработаны подпрограммы, которые будут включать в себя в том числе ведомственные целевые программы, не определены мероприятия, которые нужны уже конкретным исполнителям, для понимания того, а что, собственно, им следует делать? Нет содержательной начинки.
Г. В. Курляндская: Так или иначе, мы преодолели «аналитический» уровень, но в следующем году нам предстоит перейти к созидательному. В идеале программный бюджет — это отнюдь не бюджетная классификация, а сам бюджетный процесс, направленный на финансирование достижения результата деятельности органов власти. Проводя аналогию с корпоративным сектором, можно сказать, что программный бюджет — это управленческий учет расходов бюджета. Поэтому в его формировании основными действующими лицами должны стать министерства и ведомства, которые будут планировать, что именно они должны сделать за бюджетные деньги, каких измеримых результатов достичь, будут оценивать стоимость достижения этих результатов, отчитываться в конце года за полученный результат и использованные средства. А пока ничего такого еще нет.
«Бюджет»: Чем будут отличаться, на ваш взгляд, новые госпрограммы от тех долгосрочных федеральных целевых программ, которые действуют сейчас?
Г. В. Курляндская: У нас накоплен определенный опыт по формированию долгосрочных федеральных целевых программ. Но под ФЦП подразумевались в основном капитальные вложения и научно-исследовательские работы, то есть ФЦП практически не предусматривали текущих расходов на ту или иную сферу. В то время как новые программы будут совмещать и текущие расходы, и расходы на развитие. Реализация той или иной программы, как правило, зависит в равной степени от текущей деятельности и от оснащения оборудованием, строительства основных фондов. Мы не получим ожидаемого результата от программы «Развитие здравоохранения» без инвестиционных вложений в медицинское оборудование, точно так же не будет результата и без финансирования текущих затрат на предоставление услуг в медучреждениях, закупку медикаментов и без финансирования функций управления здравоохранением. Совмещение этих двух видов расходов в новой программе обязательно. Действующие ФЦП частенько приостанавливаются из-за отсутсвия средств. И если инвестиционную программу еще можно заморозить, то программу, по которой предусмотрены текущие расходы, нельзя. Например, как можно приостановить программы, предусматривающие денежные выплаты, субсидии населению, инвалидам, чернобыльцам? Ведь это публичные обязательства.
А. Н. Дерюгин: Я бы еще хотел сказать о том, что действующие федеральные целевые программы зачастую грешат тем, что в них перечислены лишь объекты капвложений и источники финансирования, в то время как новые госпрограммы должны предусматривать очень широкий комплекс мероприятий, связанных и с тарифным регулированием, и с законодательным — налоговым, таможенным и т. д. То есть все инструменты, связанные с достижением цели, обозначенной в программе. Хочу отметить, что Основные направления деятельности правительства, а их около 60, тоже станут составными частями той или иной программы. За рамками программного бюджета останется лишь деятельность Федерального собрания, Счетной палаты, Администрации Президента РФ и т. п.
«Бюджет»: Центру фискальной политики в этом году исполнилось
10 лет. Если оглянуться в прошлое на эти самые 10 лет, какие изменения, произошедшие в бюджетной системе страны, вас радуют больше всего?
Г. В. Курляндская: Конечно, сегодня мы можем многое критиковать в сложившейся бюджетной системе. Но когда оглядываешься на пять и тем более на десять лет назад, то понимаешь: за минувшее время сделано очень многое. Реформа бюджетной системы продвигается интенсивно. И хочу отметить, что эта реформа на протяжении всех десяти лет следует положениям теории общественных финансов. И хотя я считаю, что качество преподавания общественных финансов у нас по-прежнему оставляет желать лучшего, тем не менее чиновники осознали, что в теории общественных финансов действуют свои законы. Ни один новый механизм, предусмотренный законом государства, не будет работать, если он не основывается на законах управления общественными финансами.
Большие результаты достигнуты в межбюджетных отношениях. Конечно, осталось еще большое поле для совершенствования, тем не менее то, что есть сейчас и было тогда, — небо и земля. В прошедшие годы мы с большим или меньшим успехом упражнялись в бюджетировании, ориентированном на результат. И хотя логический итог БОР достигнут пока не был, полученный опыт тоже очень важен. БОР перестроил менталитет госслужащих.
А. Н. Дерюгин: Изменилось многое, особенно в плане формализации принятия ряда бюджетных решений. Например, межбюджетные отношения, о которых Галина Витальевна уже упоминала. В то время не было никаких методик и критериев предоставления средств из бюджета, деньги буквально раздавались просто так. Сейчас это все в прошлом. Многое изменилось в плане управления финансами, контроля за эффективностью. Сделан большой шаг вперед, и, главное, появилось понимание того, что сегодня бюджетной системе инновации и модернизация необходимы в неменьшей степени, чем другим отраслям.
