Первые шаги по среднесрочному финансовому планированию в Вологодской области сделаны в 2002 году. Начиная с 2004 года среднесрочный финансовый план по областному бюджету утверждался постановлениями правительства области. В 2008 году бюджет Вологодской области и бюджеты муниципальных образований региона были сформированы на трехлетний период. Последствия мирового финансового кризиса, серьезно повлиявшие на доходную часть консолидированного бюджета Вологодской области, вызвали необходимость возврата к формированию бюджета на один финансовый год. И только в этом году, учитывая стабилизацию финансовой ситуации, бюджет вновь сформирован на трехлетний период — 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов.
Впервые в текущем году весь цикл формирования проекта бюджета был осуществлен с использованием программного продукта — автоматизированной системы «Планирование бюджета». Это позволило обеспечить более тесный контакт с органами исполнительной власти региона, формирующими отраслевую политику в области расходов. Реестр расходных обязательств областного бюджета, формируемый в этом же программном продукте, стал основой для создания проектировок областного бюджета в части действующих и принимаемых расходных обязательств.
Планирование бюджетных ассигнований главными распорядителями средств осуществлено в увязке с целями, задачами, перечнем государственных услуг, показателями непосредственного и конечного результата использования бюджетных ассигнований. Программный продукт позволил получить новый срез информации, в том числе аналитической, необходимой для формирования проекта бюджета, а также сократить время подготовки непосредственно самого законопроекта. Кроме того, в результате внедрения программного продукта повысилась оперативность и прозрачность бюджетного процесса.
Оптимизация бюджетных расходов
В Вологодской области активно проводятся мероприятия по оптимизации бюджетных расходов. Для оптимизации расходов на содержание органов управления принято постановление губернатора области «О дополнительных мерах по повышению эффективности использования средств на оплату труда государственных служащих и работников органов исполнительной государственной власти области», которым установлена предельная численность работников органов исполнительной государственной власти области.
По муниципальному управлению во исполнение статьи 136 Бюджетного кодекса РФ принято постановление правительства области «Об утверждении норматива формирования расходов на оплату труда в органах местного самоуправления области», которым установлен норматив формирования расходов на оплату труда (с начислениями) депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих для дотационных муниципальных образований. Соблюдение установленного норматива — одно из условий предоставления межбюджетных трансфертов, которое контролируется в процессе исполнения бюджетов. В результате было сокращено 692 штатных единицы государственных и муниципальных служащих, а экономия бюджетных средств составила 721 млн руб.
Кроме того, в области продолжена работа по сбалансированности видов медицинской помощи и приведению объемных показателей медицинской помощи к уровню федеральных нормативов. В результате проведенных мероприятий сокращены 931 койко-место, 6397,5 штатной единицы, объемы медицинской помощи, оказываемой в дневных стационарах, уменьшены на 7809 дней пребывания. Были внедрены новые методы оплаты медицинской помощи на основе использования стандартов оказания медицинских услуг по заболеваниям. На сегодняшний день в работе находится 140 медицинских стандартов, рассчитано 49 медико-экономических стандартов. По данной методике финансируются 40 учреждений здравоохранения.
В целях сокращения неэффективных расходов в сфере образования проведены мероприятия, нацеленные на реструктуризацию отрасли и повышение качества услуг и эффективности расходов. В результате проведенной оптимизации сети общеобразовательных учреждений и штатных расписаний объем неэффективных расходов сократился на 394,4 млн руб., например, оптимизация кадровых ресурсов с учетом сокращения численности учителей и прочего персонала на 6550 ставок позволила сэкономить 349,9 млн руб.
В селах области создана сеть базовых общеобразовательных школ и школьных округов. С 2008–2009 учебного года в Вологодской области функционирует 57 базовых школ, создано 56 школьных округов. Организованы подвоз учеников на занятия и их проживание в пришкольных интернатах. В 2010 году обеспечивается подвоз 6,6 тыс. школьников в 223 сельские школы. За последние три года доля детей, обучающихся в сельских школах, которые пользуются услугой «школьный автобус», увеличилась на 3,7 % и в настоящее время составляет 22,3 %.
В региональной системе образования Вологодской области реализуется проект «Цифровая школа XXI века». В настоящее время в области функционирует десять цифровых школ, в которых обучается 7673 человека. Эти школы являются инициаторами и проводниками новых педагогических идей, методическими центрами для других школ. К 2015 году «цифровые школы» должны появиться в каждом районе области. Реализовать проект планируется до 2015 года на базе 33 школ для 21 тыс. детей.
В целях повышения эффективности расходования бюджетных средств в Вологодской области создана Комиссия по повышению результативности бюджетных расходов (далее — Комиссия). Ее возглавляет начальник Департамента финансов, первый заместитель губернатора области С. С. Тугарин. В состав Комиссии входят руководители исполнительных органов власти области — главные распорядители бюджетных средств. При подготовке проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период Комиссия производит оценку действующих долгосрочных и ведомственных программ в части эффективности расходования средств и достижения целей, а также вновь принимаемых долгосрочных и ведомственных программ. На 2011 год Комиссия рекомендовала к реализации 47 долгосрочных и 25 ведомственных программ на сумму 5,2 млрд руб., или 15 % от объема расходов областного бюджета.
Местные бюджеты: эффективность и объективность
Значительное внимание уделяется вопросу сбалансированности местных бюджетов. При формировании межбюджетных отношений область выбрала следующую схему финансовой поддержки городских и сельских поселений: расчет и предоставление дотаций поселениям осуществляется с уровня субъекта, а не органами местного самоуправления муниципальных районов. Межбюджетные трансферты бюджетам муниципальных образований планируются исходя из возможностей консолидированного бюджета с применением единых методологических основ расчета минимальной бюджетной обеспеченности.
Для оценки затрат, необходимых органам местного самоуправления для решения задач местного значения, закрепленных за ними федеральным законодательством, в области действует и постоянно совершенствуется закон «О нормативах расходных потребностей». Нормативы оценки затрат установлены по всему перечню вопросов местного значения, установленному ст. 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Оценка затрат муниципальных образований на основе нормативов позволяет обеспечить наиболее объективное и эффективное распределение финансовых ресурсов для осуществления расходов муниципальными образованиями в соответствии с закрепленными за ними предметами ведения. Из 302 муниципальных образований шесть не получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Более половины муниципальных образований, в основном это поселения, имеют уровень дотационности более 70 %. Высокий уровень дотационности муниципальных образований отчасти объясняется невозможностью широкого применения практики передачи доходных источников муниципалитетам по единым нормативам отчислений.
Несколько лет в Вологодской области используется механизм взимания «отрицательного трансферта». В связи с поступлением значительного объема доходов в местный бюджет отдельные поселения перечисляют в областной бюджет субсидию, рассчитанную в соответствии с действующим законодательством.
Одной из форм предоставления финансовой поддержки бюджетам муниципальных образований является софинансирование наиболее значимых расходных обязательств по вопросам местного значения, а также участие органов местного самоуправления в реализации долгосрочных целевых программ, принятых правительством области. Перечень приоритетных расходных обязательств муниципальных образований области, софинансируемых за счет средств областного бюджета в форме субсидий, определяется основными направлениями бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год и плановый период, утверждаемыми постановлением правительства области. Наиболее приоритетными направлениями, софинансируемыми из областного бюджета, являются:
- бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства, находящиеся в собственности муниципальных образований области;
- разработка генеральных планов поселений и схем территориального планирования муниципальных районов области;
- обеспечение условий для развития на территории муниципальных образований области физической культуры и спорта;
- обеспечение питанием и молоком школьников.
Цели, условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из областного бюджета, критерии отбора муниципальных образований для предоставления субсидий, уровень софинансирования, показатели оценки эффективности использования субсидий утверждаются постановлением правительства области «Об утверждении правил предоставления и расходования субсидий». В соответствии с указанными правилами между органом исполнительной власти области и органами местного самоуправления заключаются соглашения о предоставлении субсидий из областного бюджета. В случае если в отчетном финансовом году орган местного самоуправления муниципального образования не достиг показателей эффективности использования субсидий, то их объем сокращается в порядке, установленном правилами предоставления и расходования субсидий. Такой подход создает предпосылки для более объективного и обоснованного предоставления межбюджетных трансфертов, для повышения эффективности использования бюджетных средств.
Использование такой формы поддержки, как субсидии, на софинансирование расходных обязательств местных бюджетов стимулирует муниципальные образования заниматься вопросами собственного развития, позволяет обеспечить единые подходы по финансированию приоритетных направлений расходов. Так, практически за три года с учетом оказания помощи из областного бюджета разработано более 80 % от необходимого количества генеральных планов поселений и схем территориального планирования муниципальных образований.
В соответствии с требованиями ст. 136 Бюджетного кодекса РФ с высокодотационными муниципальными районами и поселениями заключены соглашения «О мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов местного бюджета». По вопросам исполнения местных бюджетов департамент финансов области ежеквартально проводит селекторные совещания с финансовыми органами муниципальных образований, на которых заслушиваются отчеты руководителей финорганов муниципалитетов. Кроме того, проводятся тематические выездные совещания. По каждому муниципальному району сформирован паспорт показателей бюджета. Эти паспорта используются для подготовки предложений по улучшению качества работы муниципальных образований и являются основой для оценки ожидаемого исполнения бюджетов муниципальных образований и оказания им дополнительной финансовой помощи в условиях экономического кризиса.
Качество управления финансами муниципалитетов
В области постоянно проводится мониторинг состояния муниципальных финансов. Постановлением правительства области «Об оценке качества управления финансами муниципальных образований области» утверждены методика оперативной и годовой оценки качества управления финансами муниципальных районов и городских округов, индикаторы, отражающие отдельные факторы финансового положения (платежеспособности) муниципальных образований области и качества управления финансами муниципальных районов и городских округов. Перечень индикаторов охватывает целый ряд направлений и позволяет с разных сторон охарактеризовать качество управления финансами и платежеспособность муниципальных образований в сопоставлении с другими муниципальными образованиями. Это такие показатели, как экономическое развитие муниципального образования; мобилизация доходов в местный бюджет; планирование и исполнение бюджета; уровень и динамика кредиторской задолженности; уровень долговой нагрузки и платежеспособность; оптимизация бюджетной сферы; качество предоставляемых муниципальных услуг.
Публикация рейтинга муниципальных образований в средствах массовой информации способствует повышению эффективности использования бюджетных ресурсов на муниципальном уровне и является стимулом для повышения результативности работы органов местного самоуправления. В областном бюджете ежегодно начиная с 2009 года предусматриваются средства на поощрение муниципальных образований области, занявших в рейтинге места с первого по пятое. Полученные средства муниципальные образования направляют на развитие и укрепление материальной базы, на материальное стимулирование муниципальных служащих, а также на мероприятия, связанные с повышением качества управления муниципальными финансами. Для поддержки и поощрения высококвалифицированных специалистов финансовой системы области, повышения престижа финансовой профессии, стимулирования инициативы и деловой активности финансовых работников в соответствии с постановлением правительства области с 2003 года в регионе проводится конкурс «Лучший финансист года». Проведение конкурса осуществляется на основе открытости, доступности информации о достижениях конкурсантов и победителей конкурса. Основные показатели, на основании которых определяются победители, это: показатели социально-экономического развития муниципального образования за три последних года, динамика изменения собственных доходов, расходов, динамика кредиторской задолженности и объемов долговых обязательств, состояние нормативной базы, необходимой для реализации финансовой и бюджетной политики муниципального образования. Торжественное награждение победителей конкурса «Лучший финансист года» проводится на расширенном заседании коллегии департамента финансов по итогам исполнения бюджета области за год, а итоги конкурса публикуются в ежегоднике аналитического справочного материала.
