Суть проблемы
При формировании перечня казенных, бюджетных и автономных учреждений у ряда муниципальных образований возникли неоднозначные мнения по учреждениям, обслуживающим в централизованном порядке иные муниципальные учреждения в части ведения бюджетного учета, коммунального обслуживания, правового сопровождения и т. д. В редакцию поступил вопрос: «В течение многих лет в сметы муниципальных учреждений социально-культурной сферы не включались расходы на коммунальное обслуживание, поскольку данные функции осуществляли специально созданные для этих целей организации. В тоже время Закон № 83-ФЗ предусматривает переход от сметного финансирования к субсидированию оказания услуг и устранение субсидиарной ответственности муниципалитетов. Это предполагает, что все расходы (в том числе и по содержанию имущества) бюджетные учреждения с расширенным объемом прав обязаны осуществлять самостоятельно. В связи с этим возникает вопрос: можно ли сохранить схемы централизованной оплаты коммунальных услуг и к какому типу следует отнести учреждения, осуществляющие данные функции, учитывая, что непосредственно населению услуги они не оказывают? Или же муниципальные образования должны ликвидировать такие учреждения, а расходы на коммунальное обслуживание включить в субсидию бюджетным учреждениям, что повлечет за собой коренную перестройку сложившейся системы коммунального обслуживания учреждений социальной сферы?
Аналогичная ситуация сложилась и по учреждениям, выполняющим функции так называемых централизованных бухгалтерий или, например, функции заказчика при проведении строительных работ».
Пути решения: комментарий
Надо сказать, что ситуация, когда во всех муниципальных образованиях или в группе муниципальных учреждений задачи по ведению бухгалтерского учета осуществляют централизованные бухгалтерии, достаточно распространена. Что касается возникшего вопроса, то можно сказать следующее. По нашему мнению, данный вид деятельности не является «государственной (муниципальной) функцией», напротив, это скорее часть деятельности других муниципальных учреждений. По этой причине правовых оснований для однозначного отнесения централизованной бухгалтерии к казенным учреждениям в связи с тем, что данное учреждение «выполняет функции» и единственно возможным для него типом является казенное учреждение, не имеется.
Деятельность централизованной бухгалтерии сравнительно легко может быть описана через показатели объема (например, «количество обслуживаемых организаций») и показатели качества (показатели, характеризующие своевременность и правильность выполнения возложенных на учреждение задач: например, «доля отчетов, составленных в соответствии с установленными требованиями», «доля оформленных в срок платежных документов» и т. д.). Это дает возможность существовать централизованной бухгалтерии в качестве учреждения любого типа. Вместе с тем централизованные бухгалтерии не рекомендуется создавать в качестве автономных учреждений, ведь бухгалтерский учет у них будет отличаться от учета в бюджетных и казенных учреждениях, которые обслуживает централизованная бухгалтерия.
Изложенное свидетельствует о том, что, выбирая тип для централизованных бухгалтерий, следует делать выбор между «бюджетным» и «казенным» учреждениями. Для правильного выбора рекомендуется рассмотреть следующие вопросы:
- оказывает ли централизованная бухгалтерия платные услуги;
- открыты лицевые счета муниципальных учреждений, обслуживаемых централизованной бухгалтерией, в органах Федерального казначейства или они ведутся централизованной бухгалтерией.
Из ответов на данные вопросы необходимо сделать вывод о том, есть ли у централизованной бухгалтерии возможности для оказания платных услуг и нужны ли централизованной бухгалтерии отдельные счета для учета доходов от оказания платных услуг. Практика показывает, что централизованная бухгалтерия скорее всего не будет получать средства от оказания платных услуг и ей не требуется открывать счета для учета средств от оказания платных услуг. На этом основании, как правило, делается вывод о том, что централизованной бухгалтерии наиболее целесообразно функционировать в качестве казенного учреждения. При этом такому казенному учреждению при необходимости можно по решению учредителя установить муниципальное задание.
Что касается централизации выполнения задачи по оплате коммунальных услуг, то подобная ситуация встречается сравнительно редко. Для правильного разрешения вопроса о целесообразности сохранения учреждения, решающего подобные задачи, представляется необходимым проанализировать следующее:
- какие именно задачи закреплены за учреждением: простое перечисление платежей ресурсоснабжающим организациям или же эксплуатация зданий (организация уборки помещений и прилегающих территорий, текущий ремонт, заключение договоров с ресурсоснабжающими организациями; обеспечение пожарной и санитарно-эпидемиологической безопасности зданий и т. д.);
- за каким учреждением закреплено на праве оперативного управления имущество.
На этом основании необходимо сделать вывод о том, оказывает ли такая организация какие-либо услуги. Помимо этого, при оценке целесообразности сохранения учреждения рекомендуется учитывать, что централизация задач по взаимодействию с коммунальными организациями и удаления муниципальных учреждений социального блока от потока платежей за коммунальные услуги в конечном итоге может приводить к незаинтересованности муниципальных учреждений в принятии мер по экономному и эффективному потреблению данных услуг. Также важно оценить, на какое учреждение при сложившейся в муниципальном образовании схеме будет возлагаться обязанность сокращать потребление энергетических ресурсов в натуральном выражении в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Вопросы будет вызывать и состав сторон договора при проведении энергетических обследований, а также в случае заключения энергосервисных контрактов.
В сложившихся обстоятельствах можно говорить о том, что наиболее удачным вариантом будет вариант децентрализации задач по оплате коммунальных платежей при условии предварительного «наведения порядка» в договорах с ресурсоснабжающими организациями, установки адекватных особенностям потребления учреждениями энергетических ресурсов приборов учета и, возможно, проведения первого энергетического обследования. В случаях передачи части задач по обеспечению текущей деятельности учреждений иным организациям также рекомендуется в первую очередь проводить анализ на предмет целесообразности сохранения действующей модели взаимодействия учреждений, наличия в составе осуществляемой учреждениями деятельности «муниципальных функций» и возможности установления для них показателей качества и объема оказания услуг.
