Сергей Михайлович НИКИФОРОВ, аппарат Государственной думы РФ
Межбюджетные трансферты в федеральном бюджете
Расходы федерального бюджета в 2011 году утверждены на уровне 10,658 трлн руб., из которых около 1,2 трлн руб. предусмотрено на межбюджетные трансферты (это 94,3 % от уровня 2010 года). Дотации бюджетам субъектов РФ составят в 2011 году 523,3 млрд руб., что на 4 % превышает уровень 2010 года. Прирост (21,7 % от уровня 2010 года) обеспечен за счет увеличения дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ, которые в 2011 году запланированы в объеме 115,6 млрд руб. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ в 2011 году планируются примерно на уровне 2010 года — 407 млрд руб. Надо отметить, что бюджетная обеспеченность 10 самых богатых и 10 самых бедных субъектов РФ до выравнивания различалась в 5,8 раза (до кризиса бюджетная обеспеченность различалась в 13 раз). Сейчас в результате принятого решения о централизации НДПИ в федеральном бюджете удалось добиться выравнивания бюджетной обеспеченности, разница составляет 2,4 раза. Тем самым достигнут уровень, который меньше, чем в Евросоюзе.
В Российской Федерации восемь устойчивых регионов-доноров имеют значительный запас средств, 31 субъект РФ имеет превышение собственных налоговых доходов над первоочередными расходами, у 36 субъектов РФ собственные налоговые доходы позволяют покрыть только первоочередные расходы, а у восьми регионов не хватает собственных доходов даже на это. Дотацию на выравнивание будут получать 69 субъектов РФ, причем для этих регионов будет обеспечен уровень бюджетной обеспеченности в 63 % от среднего по России, или 21,3 тыс. руб. на человека.
Субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в 2011 году предусмотрены в объеме 423,8 млрд руб. (на 4 % больше по сравнению с 2010 годом). При этом существенно увеличены бюджетные ассигнования по таким направлениям, как строительство и модернизация автодорог (на 79,6 %), жилищно-коммунальное хозяйство (на 30,4 %), господдержка сельского хозяйства (на 16,3 %), культура и кинематография (на 9,3 %), здравоохранение, физическая культура и спорт (на 9,2 %).
Субвенции бюджетам субъектов РФ составят в 2011 году 246,2 млрд руб. (67,5 % от уровня 2010 года). Снижение общего объема субвенций обусловлено сокращением на 102,2 млрд руб. субвенции, представляемой в целях полного обеспечения ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны жильем.
Иные межбюджетные трансферты в 2011 году предусмотрены в объеме 46,9 млрд руб. (79,1 % от уровня 2010 года). Это сокращение обусловлено уменьшением трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости в шахтерских городах и поселках.
В целях финансовой поддержки субъектов РФ в 2011 году дополнительно предусматриваются бюджетные кредиты из федерального бюджета в объеме около 113 млрд руб. Однако при этом увеличивается плата за пользование бюджетными кредитами с ¼ ставки рефинансирования ЦБ РФ до ½ ставки рефинансирования для бюджетных кредитов на частичное покрытие дефицитов бюджетов субъектов РФ и покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов РФ, и до ⅓ ставки рефинансирования для бюджетных кредитов на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования за исключением автодорог федерального значения.
Состояние муниципальных бюджетов
Динамика бюджетных показателей муниципалитетов свидетельствует о том, что существенного улучшения их финансового положения в ближайшие годы ожидать не приходится. В настоящее время систему местных налогов составляют лишь земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые закрепляются за бюджетами поселений и городских округов (муниципальные районы вообще не имеют собственных налогов). При этом в совокупности поступления от этих налогов составляют только несколько процентов от всех доходов местных бюджетов (0,6 % от налога на имущество и 3,6 % от земельного налога). Такой объем налоговых доходов не может обеспечить финансовую самостоятельность местных бюджетов.
Сохраняется высокая зависимость местных бюджетов от межбюджетных трансфертов (по результатам 2009 года межбюджетные трансферты из бюджетов других уровней в среднем составляют 46,6 % доходной базы местных бюджетов). Распределение налоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется крайне неравномерно: в бюджетах городских округов аккумулируется 63,5 % налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов — 26,5 %, в бюджетах поселений, самой многочисленной категории муниципальных образований лишь 10 %.
По состоянию на 1 января 2010 года кредиторская задолженность местных бюджетов по сравнению с уровнем 2008 года увеличилась на 5 млрд руб. и составила 40,6 млрд руб. Произошло увеличение муниципального долга на 27 % — он составил 134,9 млрд руб., к концу 2010 года он может составить около 159 млрд руб. Объем государственного долга субъектов РФ за 2009 год вырос на 48 %, составив на 1 января 2010 года 890,5 млрд руб.
На основании этих данных можно сделать вывод о том, что в 2011 году в большинстве муниципальных образований местные бюджеты будут формироваться в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ и их финансовое положение существенно не улучшится. В результате значительного наращивания заимствований расходы на обслуживание госдолга субъектов РФ в 2010 году оцениваются вдвое выше, чем в 2009 году, расходы на обслуживание муниципального долга возросли в 1,5 раза.
Отмена государственной целевой программы
С 22 апреля 2009 года было признано утратившим силу постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления», срок реализации которой был первоначально установлен до 2014 года. В 2000–2008 годах в рамках реализации данной программы 469,2 млн руб. было направлено на:
- совершенствование нормативно-правовой базы местного самоуправления;
- внедрение передовых методик и технологий по оптимизации местных бюджетов, территориальных основ муниципальных образований и структуры органов местного самоуправления;
- создание механизмов и эффективно функционирующих систем подготовки кадров для органов местного самоуправления;
- реализацию федеральных инвестиционных проектов и программ социально-экономического развития, создание целостной системы информационного обеспечения муниципальных образований.
Прекращение финансирования этой федеральной целевой программы на пять лет раньше намеченного срока может негативно сказаться на реализации реформы местного самоуправления.
При этом в настоящее время не предполагается утверждение каких-либо новых федеральных целевых программ для развития системы местного самоуправления. В проекте федерального бюджета на 2011–2013 годы предусмотрено выделение средств только на обеспечение мероприятий по реформированию государственной и муниципальной службы в размере 30 млн руб. ежегодно. За счет данных средств Минрегион России планирует реализовать комплекс мероприятий по подготовке кадров.
Предусмотренных в законопроекте бюджета средств явно недостаточно для реализации органами местного самоуправления таких мероприятий, связанных с завершением реформы, как учет, инвентаризация, оформление технической документации и регистрация земельных участков и муниципального имущества; составление генеральных планов поселений, документов территориального планирования муниципальных районов; профессиональная подготовка, повышение квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих. По данным Счетной палаты РФ, на реализацию данных мероприятий органы местного самоуправления вынуждены ежегодно выделять из местных бюджетов дополнительные средства, исчисляемые миллиардами рублей.
Изменения налогового законодательства
Планируются существенные изменения налогового законодательства, которые могут весьма неблагоприятно отразиться на и без того тяжелом финансовом положении муниципалитетов. Из-за увеличения страховых взносов с 26 % до 34 % произойдет снижение налоговой базы по налогу на прибыль. Хотя Правительство РФ считает, что снижения поступлений от этого налога не произойдет благодаря росту ВВП, многие с этим не согласны, и есть определенные риски, что поступления сократятся. Конечно, это неблагоприятно отразится на региональных и местных бюджетах.
Вторая сложная проблема состоит в том, что в Налоговый кодекс РФ внесены изменения об отмене авансовых платежей по земельному налогу и НДФЛ: установлен порядок, когда платежи за предыдущий период не могут быть взысканы ранее 1 ноября следующего года. Это означает, что в 2011 году муниципальные образования практически не будут получать поступления от этих налогов, что может привести к кассовым разрывам бюджетов, покрывать которые предлагается за счет бюджетных кредитов. Правительство и федеральный бюджет ничего не предусматривают для смягчения этой ситуации.
Необходимые меры
Целесообразно расширить права регионов по установлению различных нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, поступающих в бюджеты субъектов РФ, в зависимости от типов муниципальных образований. Это можно сделать посредством внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ. Данный вопрос давно уже осознан и поставлен перед федеральным законодателем, но почему-то не решается.
Законопроект о внесении изменений в главу Бюджетного кодекса РФ «Патентные системы налогообложения», предусматривающий расширение применения упрощенной системы налогообложения на основе патента, находится пока в Министерстве финансов РФ. Предполагается уточнить перечень видов предпринимательской деятельности, в отношении которых возможно применение патентной системы, усовершенствовать порядок определения размера потенциального годового дохода индивидуального предпринимателя, используемого для определения стоимости патента. Сфера применения единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности будет поэтапно сокращаться, в том числе в целях избежания конкуренции с упрощенной системой на основе патента, благодаря чему увеличится количество налогоплательщиков общего режима и упрощенной системы налогообложения. Расширение сферы применения патентной системы налогообложения также позволит увеличить поступления в местные бюджеты. Минфин России предлагает передать 90 % поступлений на уровень муниципалитетов, а 10 % — в региональные бюджеты, регулирование останется за субъектами РФ. Эксперты считают, что нужно передать и регулирование, и 100 % отчислений от патентов на уровень муниципальных образований.
Обсуждается вопрос о том, чтобы определенную долю налоговых поступлений — предположительно 30 %, 50 % или даже 90 % — по упрощенной системе налогообложения закрепить за муниципальными образованиями. Пока с Правительством РФ согласовано 30 %, по общему мнению, этого недостаточно.
Также в целях укрепления доходной базы местных бюджетов Правительство РФ намерено внести изменения в законодательство, предусматривающие отмену льгот и изъятий из объектов налогообложения по региональным и местным налогам. Законопроект подготовлен Правительством РФ, но пока сотрудники Министерства финансов РФ комментируют его очень осторожно. Отмена этих льгот приведет к увеличению поступлений по земельному налогу в местные бюджеты на 18,5 млрд руб., а по налогу на имущество организаций в бюджеты субъектов РФ на 122,5 млрд руб. Эти льготы достаточно равномерно распределены по стране, поэтому результат заметит большинство регионов и муниципалитетов.
О необходимости внесения перечисленных изменений в законодательство указано в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию от 29 июня 2010 года, в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года, а также в рекомендациях заседаний Совета по местному самоуправлению при Председателе Госдумы РФ.
