От централизации к децентрализации
Статья 1 первой Конституции Франции 1791 года утверждала единство и неделимость королевства. Этот же принцип единства устанавливает и Конституция 1958 года, которая гласит: «Франция является неделимой Республикой». Позднее, однако, в основной закон страны был введен еще один принцип — децентрализации. Конституционный закон от 28 марта 2003 года признал это положение со следующим уточнением: «Ее (Франции. — Прим. ред.) организация децентрализована». Статья 72 Конституции перечисляет три уровня территориальных органов местного самоуправления: коммуны, департаменты и регионы. И та же статья накладывает принцип свободной администрации этих органов местного самоуправления: «В условиях, предусмотренных законом, эти органы местного самоуправления управляются в свободной форме избранными советами». Закон лишь определяет «фундаментальные принципы свободного управления территориальными органами, их функциями и их ресурсами».
На первый взгляд все кажется довольно простым и хорошо организованным. Но если приглядеться, то окажется, что в реальности мы очень далеки от централизации. Можно даже утверждать, что в настоящее время французское локальное пространство представлено в форме системы со слишком большим числом участников, компетенции которых очень запутаны. Децентрализация началась в конце 70-х годов прошлого столетия как уместный ответ на экономический и социальный кризисы, в то время захлестнувшие государство. Другими словами, кризис стоял у основания децентрализованного толчка. Тогда же органы местного самоуправления были наделены реальной финансовой независимостью, в основном налоговой. «Коммунная система» появилась как особое адекватное решение для вывода Франции и ее экономики из трудностей. Именно тогда начался процесс возложения ответственности на органы местного самоуправления.
Согласно перспективе государственного управления во Франции, как и во многих других странах уже несколько лет, стоит вопрос об упрощении управленческой структуры государства, в рамках которой региональное управление представляется более рациональным и эффективным, способным контролировать эволюцию расходов в большей степени, чем при ныне доминирующей в стране системе При этом можно сказать, что основным и даже определяющим для реформы местных институтов, а также органов управления страной стал финансовый вопрос. Этот вопрос — причина многочисленных дебатов во Франции, и сегодня мы находимся накануне новой реформы наших территориальных институтов.
Государственное устройство Франции
Французская система органов местного самоуправления состоит из более чем 50 тыс. участников, юридический статус и функции которых сильно варьируются. Тогда как в период между 1950 и 2007 годами Германия сократила число своих коммун на 41 %, Соединенное Королевство на 79 %, Франция сократила их только на 5 %.
Как уже отмечалось, органы местного самоуправления Франции имеют три уровня: коммуны, департаменты и регионы. Кроме того что эти органы самоуправления очень многочисленны, они сильно отличаются друг от друга и по численности населения, и по природным богатствам. Надо сказать, между ними не существует никакой иерархии, поскольку Конституция Франции четко гласит, что «никакой орган самоуправления не может брать опеку над другим».
Коммуны
Коммуны управляются муниципальным советом, который избирает своего мэра. Согласно данным последней переписи во Франции 36 682 коммуны и в каждой из них есть административная и финансовая власть. Среди этих 36 682 коммун 32 тыс., то есть примерно 90 %, насчитывают менее двух тыс. жителей, в 898 коммунах и вовсе живет менее 50 человек. У нас имеются коммуны с очень незначительными бюджетами, например, в центре Франции есть коммуна Ласак, которая насчитывает 123 жителя и имеет бюджет в 6 тыс. евро.
Департаменты
Во Франции насчитывается 100 департаментов. Они состоят из коммун и управляются генеральным Советом, который избирает своего президента. Как уже было сказано, департаменты не выше коммун по значимости. Департамент не может отдавать приказы коммуне, а регион — департаменту или коммуне. Департаменты столь же неоднородны, как и коммуны, например, департамент Лозер с его 76 800 жителей не может соперничать с Севером, где проживает более 2,5 млн человек.
Регионы
Франция состоит из 26 регионов, которые управляются региональным советом, избирающим своего президента. Регионы опять же различаются по численности населения и по природным богатствам. Регион Иль-де-Франс, например, насчитывает 11,5 млн жителей. Регион Нор-Па-де-Кале, который состоит из двух департаментов, всего 2,8 млн, а регион Лимузэн — 700 тыс. На Корсике, которая является отдельным регионом, проживает немногим более 200 тыс. человек. Между 11,5 млн жителей региона Иль-де-Франс и 700 тыс. Лимузэна существует явное различие. И это совершенно не означает огромную разницу в площади. Иль-де-Франс по площади намного меньше, чем некоторые регионы, где проживает значительно меньшее число людей. Это также означает, что даже при хороших экономических условиях существует огромная разница между уровнем жизни людей, проживающих в разных регионах. Сегодня, например, ВВП Франции колеблется в пределах 2 трлн евро. Но только регион Иль-де-Франс с его 11,5 млн жителей, обеспечивает примерно четверть ВВП Франции.
Участники, близкие к регионам, департаментам и коммунам
Теперь понятно, что местная система Франции с ее коммунами, департаментами и регионами достаточно сложна. Но при этом существуют и другие локальные участники, имеющие отношение к органам местного самоуправления.
С конца XIX века в стране пытались сгруппировать и сделать коммуны так, чтобы они могли как минимум сотрудничать. Таким образом, были созданы группы коммун, которые разделяются на две категории. Первая группа коммун, увидевшая свет в XIX в., включает коммуны, которые сообща выполняют одну или несколько операций, например управляют водоснабжением. Их называют межкоммунными объединениями. В настоящее время таких объединений насчитывается около 13 тыс. Эти межкоммунные объединения имеют собственный бюджет и независимое управление, но не располагают собственной налоговой системой, а финансируются за счет взносов членов-коммун.
Вторая категория была создана для улучшения интеграции коммун. Речь идет о группах коммун с собственной системой налогообложения — их во Франции 2,6 тыс. Эти группы также имеют независимое управление, они могут занимать деньги и располагают не только государственными ассигнованиями, но также собственной системой налогообложения. То есть они могут распоряжаться четырьмя крупными местными прямыми налогами, которые поступают в бюджеты коммун: их советы имеют право голосовать за процент отчисления от этих налогов. Предполагалось, что посредством этих структур можно будет прийти к уменьшению числа коммун. Этого не произошло, но тем не менее сегодня около 95 % коммун сгруппированы в такие системы. И это в итоге образует новый, четвертый уровень органов местного самоуправления помимо коммун, департаментов и регионов. Основное отличие лишь одно: эти группы не обладают статусом органов местного самоуправления.
Но и это еще не все. Мы также обладаем несметным числом других органов самоуправления, которые вращаются вокруг коммун, департаментов и регионов и которые мы рассматриваем как «сателлиты». Если бы речь шла о группе предприятий, то мы бы говорили о материнской компании и ее филиалах. Среди сателлитов можно увидеть очень большое число ассоциаций, а также обществ с самостоятельным смешанным бюджетом (примерно 1,5 тыс.), в котором на местном уровне объединяются государственный и частный капиталы.
Проблема распределения функций
В системе государственного устройства Франции существует огромная проблема распределения функций. По нашим законам любой орган местного самоуправления — коммуна, департамент или регион — может исполнять любую функцию, какую захочет. Если, например, коммуна предписывает себе исполнение той или иной функции, она ее выполнит, у нее есть на это право.
В 1982—1983 годах ХХ века мы хотели построить «сад а ля франсез» с очень важными законами децентрализации, за которые, собственно, и голосовал парламент. Мы хотели создать блоки функций и поручить, например, урбанизацию — коммунам, вопросы социальной сферы — департаментам, а экономические вопросы — регионам. Но эта схема не смогла как следует функционировать, поскольку не был исключен принцип общей функции, являющийся базовым юридическим принципом. Постепенно ввиду наложения той или иной услуги, той или иной функции на коммуну, департамент, регион мы увидели увеличение числа функций этих органов местного самоуправления. И мы снова возвращаемся к вопросу: не нужно ли все упростить? Не нужно ли сказать: департамент занимается одной функцией, коммуна другой, регион третьей? Этот вопрос широко обсуждается во Франции сегодня. И он должен быть разрешен в ближайшее время.
Финансовые рамки местной власти
Затронутые выше сюжеты систематически приводят нас к вопросу о местном финансовом управлении. Местный финансовый орган власти находится в сердце реформ территориальных институтов во Франции. Органы местного самоуправления имеют настоящую финансовую мощь, примерно 200 млрд евро, то есть более половины бюджета государства. Кроме того, через местный финансовый орган власти органы местного самоуправления реализуют почти три четверти (73 %) инвестиций. Местные расходы составляют 21 % общих государственных расходов. Долг органов местного самоуправления равен примерно 11 % государственного долга. Местная система налогообложения обеспечивает 5,7 % ВВП страны, тогда как система налогообложения государства — 14,5 % и социальное страхование — 22 %.
Местные налоги
Как и государство, французские органы местного самоуправления, то есть коммуны и их группы, департаменты, регионы, имеют возможность финансировать свои расходы за счет собираемых налогов. Между тем функции их налоговых органов ограниченны, поскольку они не имеют права создавать, модифицировать или отменять налоги. Только парламент имеет эксклюзивное право, данное ему Конституцией Франции от 1958 года, устанавливать правила, относящиеся к базисной ставке, уровням и порядку взыскания налогов любого типа.
Органы местного самоуправления могут прибегнуть к 40 различным налогам, начиная от налога на механизированный подъем и заканчивая налогом на минеральные воды. Но среди этого несметного количества налогов четыре прямых местных налога составляют основу местной системы налогообложения. Я их перечислю в порядке важности. 1. Территориальный налог, который налагается на предприятия. 2. Поземельный налог на постройки налагается на каждого владельца построенного здания или квартиры или на любое предприятие, являющееся собственником. 3. Третий прямой налог — налог на жилье — дает примерно 20 % от общей суммы, которую приносят в местные бюджеты четыре прямых крупных местных налога, данный налог накладывается на каждого собственника или съемщика меблированной квартиры. 4. Наконец, четвертый налог — это налог на незастроенную землю, он едва обеспечивает 1 % от общего объема четырех налогов.
Государственные ассигнования
Помимо этих налогов органы местного самоуправления могут располагать многочисленными ассигнованиями (или субсидиями) государства: в общей сложности 40 различных видов ассигнований. Эти ассигнования очень разные: есть небольшие, есть крупные и есть одно очень важное, которое называется общим государственным финансированием деятельности местных публичных учреждений. Это порядка 40 млрд евро.
В стране действует не только система ассигнований, но и так называемые переводы налогов: государство, например, переводит регионам и департаментам часть внутреннего налога на нефтепродукты — налог на потребление нефтепродуктов, который платится, когда мы покупаем бензин или газ.
Доходы от наследия
Еще одним источником финансовых ресурсов органов местного самоуправления являются доходы от унаследованного имущества. Унаследованное имущество — это государственные владения или владения, которые принадлежат коммуне, департаменту или региону. Последние могут учредить сборы для частных лиц, занимающих часть государственного владения (например, для ярмарочных торговцев на рынках или съемщиков ресторанов, кафе, если их террасы занимают часть тротуара). Органы местного самоуправления могут также эксплуатировать свои владения, например здания, принадлежащие коммуне, сдавая их в аренду.
Заем.
Наконец, органы местного самоуправления могут свободно занимать деньги.
Финансовая независимость органов местного самоуправления
Вспомним, что именно под влиянием кризиса, который случился во Франции более 30 лет назад, началось широкое движение децентрализации, так как государство уже не выступало гарантом стабильности. Тогда же возникла идея, что отныне необходимо в первую очередь управлять законами и регулировать экономику, а не разделять богатства. Появилась логика, направленная на приближение функционирования государственных институтов к деятельности частных предприятий. Таким образом, регулирование управления финансами приняло форму настоящего проекта, отождествляющегося с модернизацией государственного сектора и, если смотреть шире, государства.
В этом контексте органы местного самоуправления начали использовать методы заимствованные в частном менеджменте, пытаясь найти модели рационального государственного управления. Именно на периферии государства, а не в центре, увидел свет процесс распределения обязанностеймежду участниками финансовых отношений государственного сектора. Тут необходимо отметить, что начиная с 1976 года коммуны с численностью населения более 10 тыс. человек получили право брать займы. Распределение финансовой ответственности стало особенно актуально: органы местного самоуправления занимали деньги от случая к случаю, объясняя это тем, что они хотят реализовать тот или иной проект. Таким образом появилась новая логика управления, которую можно назвать финансовой независимостью, являющейся частью независимого управления: «Вы выкручиваетесь сами, вы отвечаете за свои проекты, используйте эти деньги лучшим способом».
Этот эксперимент кажется нам важным, поскольку доверие, предоставленное финансовыми институтами органам местного самоуправления, стало первым шагом к полной независимости решений в области управления финансами. Процесс распределения обязанностей далее был ознаменован другими важными мерами, например появлением в 1979 году глобальных ассигнований органам местного самоуправления. Это механизм глобальных ассигнований государством деятельности местных публичных учреждений, который позволяет государству финансировать передаваемые им местным органам самоуправления свои полномочия. В 1979 году государство им сказало: «Вы автономны в вашем управлении, мы даем вам деньги, вы ими распоряжаетесь как хороший управляющий, как руководитель предприятия, который управляет своими собственными деньгами». До этого момента в стране были лишь целевые ассигнования. Поэтому, попросив у органов центральной власти финансирование, например, на текущие расходы или на оборудование, местные органы самоуправления, либо получали его, либо нет.
Закон от 10 января 1980 года разрешил органам местного самоуправления самостоятельно определять налоговую ставку (в пределах люфта, определенного государством) четырех самых крупных прямых местных налогов, о которых мы говорили выше. Это было связано с желанием государтсва повысить финансовую независимость органов самоуправления посредством их налоговой независимости. Однако позднее финансовая независимость органов самоуправления претерпела изменения. С середины 1980-х годов парламент все чаще голосовал за снижение местных налогов, и постепенно целые группы местных налогов были отменены. В свою очередь органы местного самоуправления потребовали компенсировать их потери. Государство оказалось в ужасной ситуации: оно было вынуждено компенсировать выпадающие налоги, то есть возмещать недостающие суммы вместо местного налогоплательщика.
Сложившаяся тенденция была прекращена со словами: «Мы будем компенсировать не все налоги, лишь некоторые будут возмещаться полностью, остальные — частично». И затем было принято решение перейти от прямых компенсаций к субсидиям. Однако эти компенсации, которые постепенно трансформировались в ассигнования, не смогли решить проблему снижения налоговой независимости местных органов самоуправления. И это та финансовая проблема, с которой Франция живет сегодня и которую пытается решить.
