Тамерлан Казбекович КУЛАЕВ, экономист
Швеция — страна с устоявшейся практикой муниципального самоуправления. Муниципалитеты обладают широким спектром полномочий: от сфер образования, медицинского и социального обеспечения и до предоставления различных технических услуг. Деятельность муниципалитетов в основном финансируется за счет налога на зарплату (подоходного). Этот источник дохода очень чувствителен к изменениям рынка труда: снижению уровня зарплат, увеличению безработицы.
В течение многих лет деятельность части муниципалитетов в Швеции была убыточной. Дефицит бюджетов закрывался дотационными поступлениями из центра. Налоговая система этой страны построена таким образом, что налоги сначала отчисляются в государственную казну, а потом распределяются по муниципалитетам в соответствии с размерами налоговых поступлений с мест. Однако проблема в том, что окончательный объем уплаченных налогов становится известен только на следующий после их уплаты год. Другими словами, муниципалитеты могут использовать средства, полученные от сбора налогов, только через отчетный период. Так, налоговые поступления 2010 года будут доступны муниципалитетам для планирования бюджетов на 2012 год. Несмотря на многолетний опыт Швеции в формировании локальных бюджетов, точный размер налоговых поступлений предсказать бывает достаточно сложно, что отчасти объясняет несоответствие планируемых статей расходов и доходов.
Более того, некоторые бюджеты изначально (системно) планировались как убыточные. Регионы Швеции, как и России, различаются по уровню развития, по объему осуществленных инвестиций (например, в производство, в развитие высоких технологий), по уровню привлекательности для туристов, по наличию либо отсутствию высших образовательных учреждений. Словом, по всему тому, что тем или иным способом служит привлечению денег в регион. Вместе с тем Швеция — страна с чрезвычайно развитой, можно сказать, уникальной системой социальной поддержки. Так, например, вне зависимости от того, какие поступления в бюджет планируются, муниципалитет обязан выплачивать пособие по безработице, сумма которого позволяет достойно жить, обеспечивать бесплатное медицинское обслуживание. Это пример расходов, которых нельзя избежать, даже если бюджет муниципалитета — в катастрофическом минусе. Такая политика способствовала возникновению дефицита.
Чтобы переломить ситуацию с планированием убыточных бюджетов, в Швеции был разработан пакет мер, направленных на стабилизацию финансово-экономической ситуации в муниципалитетах. В том числе был принят закон, известный под названием balanskravet (баланскравет), который вступил в силу в 1998 году. Balans в шведском языке, так же как и в русском, означает равновесие, а kravet — требование. Этот закон устанавливал жесткое требование сбалансированности местных бюджетов. Основной посыл закона balanskravet заключается в том, что каждое поколение должно нести ответственность за расходы, возникшие по решению и в результате деятельности этого самого поколения. Другими словами, сыновья не должны расплачиваться за отцов, оставившим им в наследство долги по бюджету. Если же по результатам деятельности муниципалитета за год бюджет оказывается несбалансированным, то образовавшийся дефицит необходимо покрыть в течение двух-трех (с учетом последних поправок) последующих лет при условии, что дефицит бюджета не был вызван форс-мажорными обстоятельствами или какими-либо другими объективными причинами. При этом по расшифровкам статей баланса муниципалитета должно быть понятно, каким образом убытки предыдущего года компенсировались в отчетном.
Закон определяет источники покрытия дефицита. Для покрытия краткосрочных расходов, то есть затрат на текущие нужды, как то: зарплаты учителей или содержание государственных больниц, муниципалитеты могут использовать краткосрочные доходы. Львиную долю последних составляют налоговые поступления, которые дополняются такой статьей муниципальных доходов, как коммунальные платежи населения. Долгосрочные доходы, в том числе заемные средства, не могут использоваться для покрытия сиюминутных потребностей. Например, доходы, поступающие в бюджет от продажи активов, необходимо направлять на финансирование долгосрочных проектов и амортизации активов баланса муниципалитета. Другими словами, доходы и расходы муниципалитетов ранжируются по срочности, при этом объемы обеих категорий должны примерно соответствовать друг другу. Для исполнения буквы закона многие муниципалитеты приняли локальные нормативно-правовые акты, в которых указано, что прибыль муниципалитета должна составлять порядка 2 % от суммы налоговых доходов и государственных финансовых поступлений.
Хотели как лучше...
Стоит заметить, что закон разрабатывался в первую очередь под муниципалитеты с низким или отрицательным уровнем доходности, а вот с муниципалитетами со стабильно профицитными бюджетами принятие закона balanskravet сыграло злую шутку: они оказались заложниками своей собственной доходности. Теперь многие руководители муниципалитетов считают необходимым создавать резервы (накопление и сохранение полученных доходов), которые можно использовать в сложные финансовые периоды. Несовершенство закона заставило муниципалитеты искать способы его обойти, чтобы во время «неурожайного года» не пришлось отчитываться перед центром за понесенные убытки.
Таким образом, принятый закон подтолкнул муниципальные власти к экономии средств на краткосрочных вложениях в развитие территорий. Между тем, если бы не появилась необходимость откладывать полученные доходы в копилку, эти средства власти могли бы использовать на развитие муниципалитета, повышение качества муниципальных услуг и жизни населения. В конечном итоге пострадавшей стороной оказались избиратели. Хотя изначально разработка и принятие закона были продиктованы действительной заботой о простых гражданах и желанием привести работу органов власти к корпоративным стандартам, основа которых — получение прибыли. На практике же получилось все иначе. Муниципалитеты всеми правдами и неправдами стали создавать свои «подушки безопасности», но, как известно, неработающие деньги не приносят пользы.
Получается, что в условиях низкой конъюнктуры и при соблюдении закона о профиците бюджета, можно забыть о стимулировании развития экономики со стороны местных властей. Напротив, сокращая издержки, а вместе с тем и рабочие места, власти будут провоцировать рецессию. Более того, после экономической рецессии, при которой муниципалитеты могут получать убыток на протяжении нескольких лет, им придется компенсировать центру накопленный долг за счет средств «подушки безопасности». В то же время дополнительных ресурсов для стимулирования экономики: создания новых рабочих мест, финансирования программ по ликвидации безработицы и субсидирования кредитов предприятий, осуществляющих значимые для территории проекты, у муниципалитета нет.
Суровость закона и необязательность его исполнения
Понимая всю сложность ситуации, в которой оказались муниципалитеты Швеции из-за мирового экономического кризиса, власти практически каждого второго муниципалитета решили проигнорировать требования закона balanskravet. Кроме того, в 2010 году в Швеции проходили выборы в муниципальные парламенты и, чтобы не оттолкнуть от себя избирателя повышением налоговых ставок, правящие партии во многих регионах были вынуждены пойти на сознательное нарушение закона. Шведские СМИ пестрят статьями о муниципалитетах, которые либо обходят требования, установленные законом, либо верстают «дырявые» бюджеты.
Чтобы обойти закон, муниципалитеты используют понятие «балансовый фонд». Часть собственного капитала «отмечается» как балансовый фонд для покрытия тех убытков в бюджете, которые могут возникнуть в будущем. Существует три способа отражения убытков в отчетности. Первый — убытки от реализации, второй — сокращение персонала и третий — формирование балансового фонда. В теории должен применяться один из первых двух методов, на практике используется третий, хотя официально такого понятия и не существует. Муниципалитеты, создавшие балансовый фонд, используют его в случае риска получения убытков по результатам деятельности за год и для финансирования долгосрочных инвестиционных проектов, но не для покрытия сиюминутных расходов, так как последние должны компенсироваться доходами, полученными от деятельности данного отчетного периода. Согласно мнению шведских экспертов, такой фонд не может быть слишком большим, в противном случае возможна негативная реакция со стороны общественности и средств массовой информации.
Для улучшения закона представители муниципальных властей предлагают подводить черту под балансом не раз в год, а один раз за цикл. Под циклом в данном случае подразумевается макроэкономический цикл: с подъема экономики до ее падения и начала следующего роста. В таком случае средства, накопленные по итогам года с положительным результатом, могут быть использованы для выравнивания ситуации, когда по итогам года возможен дефицит бюджета. Второе предложение является модификацией первого: подводить черту под балансом по итогам одного мандатного периода. Специальная комиссия должна представить варианты изменения закона 15 сентября 2011 года. Пока же остается добавить, что в официальном отчете SCB (шведского аналога ФСГС или Росстата) по экономике муниципалитетов за 2010 год отражены практически все аспекты их финансово-экономической деятельности, однако информации о том, выполняют ли муниципалитеты требования, выдвигаемые законом balanskravet, в нем не содержится.
