На наши вопросы отвечает директор Департамента финансов Тульской области Александр ПОГУДИН.
– Александр Алексеевич, при формировании расходов бюджета области в 2007 г. коренным образом изменена идеология распределения средств. В чем заключаются эти изменения?
– В 2007 г. средства бюджета области максимально сконцентрированы на пяти основных направлениях:
– развитии здравоохранения. В 2006 г. впервые принята программа «Развитие здравоохранения Тульской области на 2006–2010 гг.» с общим объемом финансирования 1,6 млрд руб.;
– реализации программы «Переселение из ветхого и аварийного жилищного фонда в Тульской области». Увеличение финансирования по данной программе в 2007 г. составляет 67% против уровня 2006 г.;
– развитии дорожного и коммунального хозяйства;
– развитии образования. В 2007 г. впервые за последние 20 лет планируется строительство двух общеобразовательных школ. Объем строительства оценивается в 100,0 млн руб.;
– выполнении новой программы газификации населенных пунктов Тульской области. С ОАО «Газпром» уже заключено соответствующее соглашение.
В 2007 г. существенно возрастет инвестиционная составляющая бюджета области. Общий объем капитальных вложений составит 1,4 млрд руб., что на 40% больше, чем в 2006 г.
Выделение средств бюджета области на капитальные вложения должно помочь решению задач, поставленных губернатором в ежегодном послании. Чтобы высвободить ресурсы и обеспечить финансирование приоритетных задач, нам пришлось каждую статью бюджета обсудить не один раз.
– Как меняется в последние годы бюджет Тульской области?
– Расходы консолидированного бюджета на 2005 г. составляли 20,5 млрд руб., 2006 г. – 25,2 млрд, 2007 г. – 27,6 млрд. Доля дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в консолидированном бюджете на протяжении 2005–2007 гг. остается в пределах 6% от объема расходов.
– Каковы особенности налоговой политики в области?
– С этого года для всех налогоплательщиков, включая и бюджетные организации, введены одинаковые условия налогообложения, без льгот. Исключение составляют только те организации, которые вкладывают средства в развитие новых производств. Замечу, что принятие соответствующего закона Тульской области повысило инвестиционную привлекательность региона.
– Как изменилась структура доходов бюджета по сравнению с предыдущими годами?
– 80% поступлений в консолидированный бюджет составляют налоговые и неналоговые доходы, 15,5% – безвозмездные поступления из федерального бюджета, 4,5% – доходы от предпринимательской деятельности. Основным источником формирования доходов консолидированного бюджета Тульской области по-прежнему остается налог на доходы физических лиц и налог на прибыль организаций.
– Бюджет Тульской области многие годы является дефицитным. Каковы размеры дефицита и за счет чего он покрывается?
– В 2006 г. дефицит бюджета области составил 13,6%, в 2007 г. – 11,1%. Если до 2006 г. основным источником покрытия дефицита были «короткие» кредиты коммерческих банков, то в 2006 г. мы приняли решение выпустить облигационный заем на сумму 1,5 млрд руб., что позволило сэкономить около 70,0 млн бюджетных средств. Заем пошел на замещение банковских кредитов на более «длинные», а также на закупку медицинского оборудования и строительство объектов здравоохранения. В 2007 г. планируется разместить еще один заем, практически все средства от которого будут направлены на финансирование социальных проектов.
– В некоторых регионах наметилась тенденция к сокращению кредиторской задолженности. А как обстоят дела в Тульской области?
– С 2005 г. в Тульской области рост кредиторской задолженности прекратился. За второе полугодие 2005 г. и 2006 г. кредиторская задолженность консолидированному бюджету снизилась с 2,1 до 1,2 млрд руб. Улучшение сбалансированности бюджетов муниципальных образований привело и к сокращению задолженности по коммерческим кредитам.
Мероприятия, проводимые всеми уровнями власти и направленные на финансирование в полном объеме текущих расходов, особенно в секторе энергопотребления, привели к тому, что в прошедший зимний сезон практически не было случаев угрозы отключения объектов жизнеобеспечения от источников тепла, газа и электроэнергии.
– Как в 2007 г. в области решались вопросы реализация Федерального закона № 131-ФЗ?
– Прошлый год в области был объявлен переходным периодом в реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах формирования местного самоуправления на территории Российской Федерации», и бюджеты 153 вновь образованных муниципальных образований не формировались. Однако в новый бюджетный год все муниципальные образования вступили с собственными бюджетами.
Основными источниками доходов бюджетов поселений являются НДФЛ (27%) и земельный налог (14%). В большинстве поселений налоговые и неналоговые доходы, зачисляемые в местные бюджеты, не смогли обеспечить достаточную собственную доходную базу для реализации полномочий, поэтому порядка 50,5% объема расходов покрывается за счет финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. 43 муниципальных поселения с 2007 г. будут исполнять собственные бюджеты самостоятельно, 110 муниципальных поселений воспользовались правом переходного периода и передали выполнение функций по исполнению бюджета на районный уровень.
Формирование бюджетов муниципальных образований на 2007 г. выявило ряд проблем, требующих решения на федеральном уровне – это, в частности, проблема «отрицательных трансфертов» из бюджетов поселений в бюджеты районов, когда у отдельных поселений появляется излишек бюджетных средств, а механизм перераспределения в федеральном законодательстве отсутствует.
– Финансовый план или трехлетний бюджет?
– Трехлетний финансовый план мы разрабатываем с 2005 г. Как показала практика, отношение к нему такое же, как и к любому прогнозу: то ли будет, то ли нет. Ответственности за неисполнение не возникает. Целевые и отраслевые программы региона, если их проанализировать, составляются по одному сценарию: первый год близок к реальным возможностям бюджета, а далее зачастую проявляются результаты лоббирования различных групп. Поэтому мы склонны к разработке и утверждению трехлетнего бюджета в виде закона субъекта РФ с ежегодным его принятием.
– С какими трудностями можно столкнуться при принятии трехлетнего бюджета?
– Пересмотр практически всех программ может встретить сопротивление как их авторов в лице органов исполнительной власти, так и отдельных комитетов областной Думы. Возникнет необходимость оценки конкурентоспособности программ, а следовательно, нужна методика такой оценки. Мы над этим работаем. Соответствующие разработки должны быть выполнены до 1 июля текущего года в рамках Программы реформирования финансов Тульской области.
– Какие программы уже реализованы и какой получен результат?
– В качестве положительного примера можно назвать внедрение программы планирования доходов, позволившей очень точно прогнозировать поступление доходов в течение года, месяца и ежедневно. В 2006 г. мы по доходам бюджет не уточняли. Фактические поступления отклонялись от плана всего на 0,4%. У сотрудников отдела доходов появилось время для анализа, работы с администраторами доходов.
– Что Вы считаете главным для достижения целей бюджетирования, ориентированного на результат?
– Кроме понятных и удобных в практической работе методик в оценке БОР первостепенное значение мы придаем открытости и прозрачности бюджетного процесса – от планирования до исполнения в разрезе бюджета области, бюджетов муниципальных образований, программ и смет. Любые решения – как стратегические, так и оперативные, – принимаемые в бюджетной сфере, должны быть доступны населению области. Открытость общественных финансов даст возможность эффективного контроля общества.
– Какие проблемы, кроме методологических, вы видите при внедрении БОР в Тульской области?
– Инерция мышления. При введении БОР нужна сильная политическая поддержка, иначе многолетнюю привычку не преодолеть. И такая поддержка в руководстве региона у нас есть.
В 2006 г. в регионе одновременно разработаны три программы: социально-экономического развития на 2007–2010 гг., реформирования финансов Тульской области на 2006–2008 гг. и административной реформы. Первые две программы после публичного обсуждения приняты в форме закона области.
– Приказом Минфина России от 14 февраля 2007 г. № 196 Тульской области предоставлена возможность финансировать программу реформирования финансов из Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. Какие цели Вы преследуете при реализации программы и на что пойдут средства, выделенные из федерального и регионального бюджетов?
– Наши программные цели мало чем отличаются от аналогичных целей, поставленных другими регионами. Коррекция абсолютной величины бюджета без изменения идеологии и политики управления бюджетным процессом влечет за собой снижение эффективности управления финансами. Нужно вводить современные методы управления финансами. Сейчас ни одна система управления не может существовать без информационной поддержки. Поэтому в основе нашей программы лежит создание единой информационной системы управления общественными финансами на основе автоматических систем, разработанных НПО «Криста». Второе направление – это подготовка кадров и материальное оснащение муниципальных образований и распорядителей бюджетных средств.
Справка «Бюджета»
Александр Алексеевич ПОГУДИН, директор Департамента финансов Тульской области
Родился 16 мая 1954 г. в Верещагино (Пермская область).
В 1976 г. окончил Московский институт управления, специальность «Экономика и организация воздушного транспорта».
В 1987 г. был избран депутатом Новомосковского Совета народных депутатов Тульской области и утвержден в должности заместителя, а затем первого заместителя председателя Новомосковского горисполкома Тульской области.
С 1992 г. – заместитель начальника государственной налоговой инспекции Новомосковска.
1993–1995 гг. – директор Департамента экономики, заместитель главы администрации Тульской области.
1995–1997 гг. – начальник Финансового управления Тульской области, заместитель главы администрации Тульской области.
1997–1999 гг. – руководитель Департамента финансовой политики Тульской области.
До ноября 2000 г. возглавлял отделение Федерального долгового центра.
С 2001 г. до мая 2005 г. – руководитель одной из коммерческих организаций.
С мая 2005 г. по настоящее время – директор Департамента финансов Тульской области.
Журнал «Бюджет» №3 март 2007
