П. Мурзаков, председатель комитета по финансам администрации г. Саратова,
А.В. Чернявский, руководитель проекта фонда «Институт экономики города»,
В.Э. Григоров, эксперт фонда «Институт экономики города»
В соответствии со ст. 174 Бюджетного кодекса Российской Федерации вместе с проектом бюджета на очередной финансовый год на уровне федерации, субъектов федерации и муниципальных образований необходимо формировать перспективный финансовый план. Перспективный финансовый план является одним из ключевых инструментов для отражения приоритетов социально-экономической политики в бюджетном процессе на всех уровнях бюджетной системы. Перспективный финансовый план позволяет согласовать социально-экономическую долговую и инвестиционную политику в среднесрочной перспективе, позволяет сделать оценки финансовых последствий принимаемых решений в сфере инвестиционной и заемной политики. Можно также отметить, что финансовый план позволяет обеспечивать финансирование инвестиционных проектов со значительными сроками строительства и в целом решать задачи, выходящие за временные рамки бюджетного года.
В бюджетном послании Президента России Федеральному Собранию в 2003 г. было отмечено следующее: «Бюджетная политика должна способствовать росту деловой активности, проведению структурных преобразований, обеспечению социальной стабильности. Должно повыситься качество среднесрочного бюджетного планирования. Следует предусмотреть возможность утверждения Правительством Российской Федерации структуры бюджетных расходов на три предстоящих года. Перспективный финансовый план должен стать основой для формирования ежегодных бюджетных проектировок, отражающей финансовые последствия принимаемых решений». Сегодня едва ли какой-нибудь специалист в сфере общественных финансов будет отрицать значение перспективного финансового плана. Тем не менее можно констатировать, что со времени введения в действие Бюджетного кодекса в 2000 году этот инструмент не был развит и реально не применялся ни на федеральном, ни на субфедеральных уровнях власти за редкими исключениями. Основной причиной отсутствия должного внимания к перспективному финансовому планированию является большая степень неопределенности с общим формированием доходов публичной власти. На федеральном уровне неопределенность в определении объема доходов бюджета на перспективу связана с большой зависимостью этих доходов от мировых цен на энергоносители. На региональном уровне эта неопределенность усугубляется по меньшей мере четырьмя факторами: — до настоящего времени не выработана система закрепления налоговых доходов за региональным и муниципальным бюджетными уровнями на долговременной основе; — правила определения общего объема трансфертов с федерального уровня на региональный меняются ежегодно; — методика распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов постоянно меняется (совершенствуется); — в соответствии с федеральным законодательством налоговые доходы регионов в значительной степени формируются налогом на прибыль организаций, поступления по которому носят неустойчивый во времени характер. На муниципальном бюджетном уровне также сложно заниматься прогнозированием доходов бюджета на срок более одного года. Здесь можно выделить две группы факторов непределенности. Первая группа связана с формированием налоговых доходов. Если рассматривать только посткризисный период — с 1999 года, то можно отметить, что ежегодно в налоговое и бюджетное законодательство вносились изменения, затрагивающие муниципалитеты. Налоговые реформы проводятся без учета интересов муниципалитетов. Так, отмена в 2001 году местного налога на содержание ЖКХ как одного из оборотных налогов способствовала гармонизации налоговой системы, но была проведена без учета интересов муниципалитетов и снизила и без того невысокий уровень их фискальной автономии. Из последних изменений можно отметить введение в действие с 2004 года главы 30 Налогового кодекса «Налог на имущество организаций», при котором федеральный центр не регулирует распределение данного налога между бюджетными уровнями. По сравнению с 2003 годом муниципалитеты потеряли 50% поступлений по данному налогу, закрепленных федеральным законодательством. Здесь необходимо отметить, что в соответствии с неотмененным федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» за местными бюджетами закрепляется 50% поступлений по налогу на имущество предприятий (организаций), однако в ряде регионов на этот закон просто не обращают внимания (например, в Тульской области). Если рассматривать другие налоги, поступления по которым были закреплены за местным бюджетным уровнем федеральным законодательством, то необходимо упомянуть и отмену с 2004 года налога с продаж. Вторая группа факторов, вносящая существенную долю неопределенности в формирование доходов муниципальных бюджетов, связана с межбюджетными перечислениями. Их доля в объеме доходов муниципалитетов из года в год увеличивается, одновременно сокращается уровень фискальной автономии муниципалитетов. В большинстве регионов отсутствует законодательно утвержденная методика формирования фонда финансовой поддержки муниципалитетов. Вследствие этого муниципальные образования до момента доведения до них объемов финансовых ресурсов с регионального уровня не могут сформировать собственные годовые бюджеты. Поведение регионов отчасти обусловлено неопределенной ситуацией с формированием их собственных доходов в рамках межбюджетных отношений с федеральным уровнем. Из сказанного выше не следует, что в современных условиях не следует заниматься составлением перспективного финансового плана, в том числе на муниципальном уровне. Составление перспективного финансового плана дает эффективный механизм принятия решений в условиях неопределенности. Кроме того, в настоящее время в России продолжаются реформы государственного сектора экономики. Постоянно совершенствуется Бюджетный кодекс, идет налоговая реформа, продолжается работа в сфере разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы, проходит реформа судебной системы. В 2003 г. в рамках этого процесса принят закон «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Все это, безусловно, способствовало повышению уровня стабильности в экономике РФ. Вместе с тем в России формируется более ясное понимание о роли государства в экономике и о принципах взаимодействия государства с основными экономическими агентами в условиях формирующейся рыночной экономики. В связи с этим было принято решение о совместной разработке перспективного финансового плана муниципального образования «город Саратов» комитетом по финансам администрации города и фондом «Институт экономики города». В настоящей статье описывается опыт разработки перспективного финансового плана для города Саратова. Расчеты перспективного финансового плана могут быть весьма полезны для определения перспектив решения городом ряда долгосрочных задач, к числу которых можно отнести выполнение ряда муниципальных программ, связанных с капитальными вложениями, погашение накопленной за несколько лет кредиторской задолженности и т. д. С 2006 года в силу вступает закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым для всех видов муниципальных образований, в том числе для городских округов, в число которых, вероятно, попадет город Саратов, существенно меняются объем и структура налоговых поступлений, структура безвозмездных перечислений с регионального уровня. При новой системе объем субвенций должен соответствовать объему государственных полномочий, которыми наделяется орган местного самоуправления. Проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», в соответствии с которым будут формироваться налоговые доходы муниципалитетов, в настоящее время находится на рассмотрении в Государственной Думе. В этом законопроекте содержится много спорных с точки зрения финансистов, работающих в регионах и муниципалитетах, вопросов. Одним из этих вопросов, важных при проведении расчетов перспективного финансового плана, является вопрос закрепления за различными видами муниципалитетов нормативов отчислений по подоходному налогу, которые при новой системе в значительной степени будут формировать налоговые доходы муниципалитетов в целом. В соответствии с законопроектом только 30% от контингента по подоходному налогу будет закреплено за городскими округами, еще 20% может быть закреплено, а может быть использовано регионом для формирования региональных фондов финансовой поддержки. Городские округа, имеющие развитую налоговую базу, заинтересованы в закреплении за ними 50% поступлений по подоходному налогу на постоянной основе, но это пожелание может входить в противоречие с задачами выравнивания бюджетной обеспеченности, которую ставит перед собой региональная финансовая администрация. Указанная проблема и целый ряд других вызваны тем, что при формулировании положений об экономических основах местного самоуправления в принятом законе об основных принципах организации МСУ недостаточно учитывались собственные финансовые возможности муниципалитетов. В результате при реализации нового закона появится много муниципалитетов с совершенно недостаточной налоговой базой. В основе составления финансового плана лежали материалы по бюджетной отчетности и плановым проектировкам на 2003 и 2004 годы. Базовыми данными при расчетах показателей на 2005 и 2006 годы являлись плановые проектировки на 2004 год. Использовать для расчетов на перспективу отчетные данные за 2003 год и за более ранние годы было достаточно сложно из-за существенных изменений в формировании доходов города (проблема, обозначенная выше). При прогнозировании доходов и расходов бюджета на 2005 и 2006 годы учитывались ожидаемые показатели инфляции на трехлетнюю перспективу и не учитывались демографические прогнозы. Расчеты на перспективу сделаны с учетом всех ожидаемых изменений налогового и бюджетного законодательства. При расчетах показателей доходов и расходов бюджета города были учтены положения принятого федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и проектов федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Налоговые доходы на 2006 год были определены с учетом их предполагаемого распределения между уровнями бюджетной системы данного в приложении № 5 к поправкам в Бюджетный кодекс. Расчеты финансового плана сделаны по двум вариантам. При расчетах базисного варианта предполагалось, что рост экономики в реальном выражении (в неизменных ценах) не происходит. В оптимистическом варианте были использованы показатели роста промышленного производства на основе прогноза социально-экономического развития города. Сценарные условия разбиты на следующие подразделы: — экономический рост; — инфляция. Ключевые параметры каждого из подразделов были представлены в двух вариантах: базисном и оптимистическом. Оптимистический сценарий характеризуется более высокими показателями экономического роста (промышленный рост на уровне 3% в год). При этом инфляция находится на том же уровне, что и в базисном сценарии. Расчеты доходов бюджета в оптимистическом варианте делались при предположении, что рост промышленного производства увеличит поступления от налога на прибыль организаций и налога на доходы физических лиц и это увеличение будет пропорционально росту промышленного производства. В оптимистическом варианте, по сравнению с базисным вариантом, увеличены доходы бюджета города с учетом предполагаемого роста промышленного производства. При этом расходы бюджета оставались на уровне базисного варианта, бюджетный дефицит уменьшался. Расходы по статьям функциональной классификации в расчетах финансового плана на 2003 год приняты на уровне плановых проектировок. Данные о расходах за 2004 год соответствуют показателям, приведенным в приложении № 3 к решению Саратовской городской думы о местном бюджете. Расходы в 2005 и 2006 годах взяты на уровне 2004 года с учетом поправок на инфляцию. Для расчета субвенций с регионального уровня на исполнение государственных полномочий в соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по отдельным статьям функциональных расходов в 2003—2006 годах определялся объем государственных полномочий. Расходы на исполнение государственных полномочий в 2004—2005 годах определялись как: — 50% расходов на образование; — 85% расходов на социальную политику; — 95% расходов на транспорт, льготы в ЖКХ и — платежи в ФОМС за неработающее население по здравоохранению. В 2006 году государственные полномочия определялись так же, как в 2005 году, за исключением того, что в объем государственных полномочий была включена выплата жилищных субсидий и к государственным полномочиям было отнесено 95% расходов на социальную политику. По отдельным функциональным направлениям расходов в расчетах выделен объем капитальных расходов, в сумме эти расходы характеризуют инвестиционную программу города. Доходы бюджета были разбиты на три группы. В первую группу вошли подоходный налог и налог на прибыль. Прогноз этих налогов осуществлялся на основе параметров инфляции и экономического роста (роста промышленного производства). При расчетах доходов города Саратова на 2004—2006 годы предполагалось, что в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также с федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» город получит статус городского округа, то есть статус не входящего в состав муниципального района городского поселения, органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Так же как и по расходам, по доходам в расчетах на 2003 год использованы плановые показатели. Доходы на 2004 год были приняты в соответствии с решением Саратовской городской думы о местном бюджете. В объем бюджетных трансфертов в 2004 году включены доведенные областью до города субвенции на финансирование учебного процесса в общеобразовательных школах и ряд субсидий, предоставляемых с регионального уровня. Налоговые и неналоговые доходы бюджета города в 2005 году в базисном варианте определялись без учета реального экономического роста как скорректированные на коэффициент инфляции показатели 2004 года. При этом предполагалось, что межбюджетные отношения областью в части формирования налоговых доходов и трансфертов не изменятся, хотя эти взаимоотношения каждый год существенно корректируются. В этом, как отмечалось выше, содержится основная методическая проблема построения перспективного финансового плана муниципалитета. В 2006 году налоговые доходы определены на основе принятого закона об основах МСУ и поправок к Налоговому и Бюджетному кодексам. В соответствии с этими поправками в бюджет городского округа должно попасть 50% (30%+20%) налога на доходы физических лиц. При этом 15% налога на доходы физических лиц город будет получать как поселение, еще 15% как муниципальный район. В расчетах базисного и оптимистического вариантов предполагалось также, что за городом закрепят еще 20% поступлений по налогу с физических лиц, хотя политика правительства Саратовской области в этом вопросе на момент проведения расчетов финансового плана была неизвестна. В соответствии с прошедшим первое чтение в Государственной Думе законопроектом по поправкам в Бюджетный кодекс в бюджет города Саратова как городского округа помимо налога на доходы физических лиц должно попасть 60% Единого налога, взимаемого в связи с упрощенной системой налогообложения, 60% Единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности, 100% налога на имущество физических лиц, 100% земельного налога, 30% единого сельскохозяйственного налога, 20% государственной пошлины, 100% транспортного налога. В расчетах объемы поступлений транспортного налога в городской бюджет определялись экспертно: была использована информация поступлениях на региональном уровне. Объем субвенций в 2006 году по законодательству и в расчетах равен объему государственных полномочий. Дотации и субсидии из регионального бюджета для Саратова в расчетах перспективного финансового плана не предусматривались, в частности из-за принятой позиции по отчислениям по подоходному налогу. Тем не менее вероятно, что и в этих условиях регион найдет возможность часть субсидий городу предоставить (в частности, субсидии в соответствии с законом Саратовской области «О статусе областного центра Саратовской области —города Саратова». Безвозмездные перечисления (субвенции) в 2006 году, после введения в действие закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», будут составлять больший удельный вес в доходах города, чем в 2004—2005 годах даже без учета возможного выделения с регионального уровня дотаций и субсидий. В 2004—2006 годах основными источниками финансирования бюджетного дефицита должны стать банковские кредиты и поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности. Объем муниципального долга в расчетах на 2004—2006 годы определялся как сумма долга на конец предыдущего года, увеличенная на величину дефицита бюджета в текущем году за вычетом поступлений от продажи муниципального имущества. Расходы на обслуживание долга в расчетах финансового плана привязаны к общему объему долга. С учетом ожидаемой инфляции показатели бюджетного дефицита города в 2005 году в базисном варианте примерно соответствуют показателям 2004 года, в оптимистическом варианте они заметно ниже. В 2006 году, в соответствии с расчетами финансового плана, бюджетный дефицит должен резко уменьшиться при условии, что область выполнит свои обязательства по выделению субвенций перед городом. В соответствии с прогнозными проектировками, в течение 2004—2006 годов город будет осуществлять масштабные продажи муниципального имущества на сумму 168 млн. руб. ежегодно. При таком сценарии развития событий в 2006 году появится возможность за счет продаж имущества существенно сократить объем муниципального долга, и в том числе задолженность по банковским кредитам. Перспективные расчеты финансового плана города Саратова на 2004—2006 годы в условиях проведения реформ в налоговой и бюджетной сферах и подготовки к введению в действие федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволили: — сформировать потребность в ресурсах, необходимых для финансирования собственных и государственных расходных обязательств в 2005 и 2006 годах; — определить объемы налоговых и неналоговых доходов на 2005 и 2006 годы. При этом на 2005 год объем налоговых доходов в базисном и оптимистическом вариантах определялся исходя из предположения о неизменности межбюджетных отношений по сравнению с 2004 годом. В 2006 году налоговые доходы определялись исходя из распределения налоговых поступлений по уровням бюджетной системы, представленного в проекте федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», при предположениях о том, что город Саратов получит статус городского округа и за ним будет закреплено 50% поступлений по подоходному налогу; — определить минимально необходимый объем межбюджетных перечислений с регионального уровня в 2005 и 2006 годах после вступления в действие нового закона о МСУ; — определить объем бюджетного дефицита на 2005 и 2006 годы в базисном и оптимистическом вариантах расчетов и источники финансирования бюджетного дефицита. Эффективность перспективного финансового плана, как инструмента планирования и управления, в полной мере проявится при переходе к режиму его регулярных расчетов и придании ему более высокого статуса на местном и региональном уровнях. Рассчитанные варианты перспективного финансового плана основаны на весьма жестких финансовых ограничениях и, конечно, не обеспечивают даже в оптимистическом варианте имеющихся расходных потребностей муниципалитета г. Саратов. Тем не менее предложенные расчеты послужат более рациональному формированию бюджета города.
Журнал «Бюджет» №9 сентябрь 2004 г.
