Как добиться финансовой автономии муниципалитетов?

В ходе реформы местного самоуправления и в связанном с ней совершенствовании межбюджетных отношений выявляется множество проблем. Они последовательно решаются путем внесения изменений в федеральное законодательство, в том числе и по инициативе регионов и муниципалитетов. Однако, несмотря на то что бюджетное законодательство постоянно корректируется, вопрос финансовой автономии муниципальных образований не утратил своей актуальности. Лариса Анатольевна КАЛИНЧЕНКО, первый заместитель министра финансов Ставропольского края

Для обеспечения реальной финансовой самостоятельности местных бюджетов, повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала территории, улучшения администрирования поступлений в местные бюджеты в Ставропольском крае применяются все инструменты межбюджетного регулирования в рамках действующего бюджетного законодательства РФ. К примеру, уже на стадии бюджетного планирования предпринимаются меры, направленные на стимулирование деятельности органов местного самоуправления по повышению налогового потенциала территорий. Во-первых, при определении налогового потенциала муниципального образования для расчета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности не учитываются неналоговые поступления. Эта мера служит органам местного самоуправления края хорошим стимулом для более эффективного управления муниципальным имуществом. Во-вторых, при определении налогового потенциала по отдельным налогам учитываются особенности их исчисления. Например, при расчете налога на доходы физических лиц принимаются во внимание данные за два предыдущих отчетных периода, что позволяет муниципалитетам в течение двух лет иметь определенное преимущество при выводе заработной платы «из тени» или при увеличении числа рабочих мест. При расчете земельного налога учитываются значения кадастровой стоимости земельных участков по конкретным муниципальным образованиям. А при расчете налогового потенциала по данному виду налога его значение увеличивается на сумму льгот, предоставляемых органами местного самоуправления, что, безусловно, усиливает их ответственность при принятии подобных решений.

Применение единых нормативов отчислений

Так как укрепление финансовых основ деятельности публично-правовых образований на муниципальном уровне для обеспечения стабильности социально-экономического развития края в целом очень важно, ежегодно увеличивается число региональных налогов, зачисляемых по единым нормативам отчислений в местные бюджеты. Если в 2006 году в бюджеты муниципальных районов (городских округов) зачислялось четыре вида налогов, а в бюджетах поселений единые нормативы отчислений от региональных налогов не устанавливались, то в 2010 году для зачисления региональных налогов в местные бюджеты установлены нормативы отчислений по шести видам налогов. При этом увеличился не только перечень налогов, но и нормативы их отчислений, а в бюджеты поселений теперь зачисляются транспортный налог по нормативу 40 % и единый сельскохозяйственный налог по нормативу 15 %. Данные в разрезе типов муниципальных образований приведены в таблице 1. В результате объем указанных налогов в доходах местных бюджетов за пять лет увеличился в 2,4 раза: с 473 млн руб. в 2006 году до 1,1 млрд руб. в 2010 году (см. рис. 1).

Таким образом, доля налоговых и неналоговых доходов в структуре доходов местных бюджетов (без учета субвенций) составила по итогам 2010 года: для городских округов — 70 %, для муниципальных районов — 44,5 %, для муниципалитетов поселенческого уровня — 38,5 %. Однако из-за существенного различия налогового потенциала муниципальных образований, закрепление за муниципалитетами налогов по единым ставкам приводит к перераспределению доходов в пользу более обеспеченных муниципалитетов. Это, конечно, неплохо при наличии дополнительных источников для поддержки менее обеспеченных муниципалитетов. Однако Ставропольский край — территория с невысоким уровнем бюджетной обеспеченности и соответственно имеет ограниченные финансовые возможности.

Внедрение дополнительных нормативов отчислений

Решение задачи сокращения дотационности местных бюджетов осуществляется с применением другого инструмента межбюджетного регулирования. Бюджетный кодекс РФ дает возможность заменить дотацию, предоставляемую местным бюджетам из фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и поселений на дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений от налогов, зачисляемых в региональные бюджеты. Благодаря активной разъяснительной работе с руководителями органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края этот инструмент используется на протяжении последних пяти лет. Так, в 2006 году замену указанных дотаций на дополнительные нормативы отчислений от налогов произвели 17 муниципальных образований, в 2007 году — 108, в 2008 году — 115, в 2009 году — 96, в 2010 году — 58, в 2011 году — 70. Результат использования указанного инструмента приведен на рисунке 2.

Этот механизм достаточно привлекателен с точки зрения получения дополнительных доходов в местные бюджеты, поскольку превышение поступающих доходов над расчетным объемом дотации не изымается в краевой бюджет. Например, в результате замены дотации на дифференцированные нормативы отчислений от налогов в 2006 году в местные бюджеты дополнительно поступило 80,1 млн руб., в 2007 году — 499,7 млн руб., в 2008 году — 241 млн руб., в 2009 году — дополнительные доходы не получены в связи со снижением поступлений от налога на доходы физических лиц, обусловленным кризисными явлениями в экономике, в 2010 году поступления составили 17,6 млн руб.

Министерство финансов Ставропольского края провело анализ причин, обусловивших существенное снижение с 2009 года числа муниципальных образований, осуществляющих замену дотации на дифференцированные нормативы отчислений от налогов. Анализ показал, что снижение обусловлено, во-первых, изменением норм бюджетного законодательства РФ, существенно ограничившим реализацию этой возможности. Например, с 2009 года установление трансфертозамещающих нормативов отчислений возможно только от НДФЛ (ранее ограничения по перечню налогов установлены не были). В переходный период по согласованию с представительными органами местного самоуправления помимо НДФЛ дотация замещалась нормативами отчислений от налога на имущество организаций, налога на прибыль организаций. Как правило, муниципалитеты «комбинировали» налоги, чтобы снизить риски непоступления дополнительных доходов. Во-вторых, сыграли свою роль особенности применяемой в крае схемы выравнивания бюджетной обеспеченности поселений через районные фонды финансовой поддержки поселений.

Как мы знаем, бюджетным законодательством предусмотрены три варианта выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов поселенческого уровня:

• путем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений (ст. 137 БК РФ);
• путем наделения органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений, находящихся на территории соответствующего муниципального района (п. 5 ст. 137 БК РФ);
• путем предоставления дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений (ст. 142.1 БК РФ).

В Ставропольском крае реализуется третий из приведенных вариантов. При этом муниципальным районам в соответствии с возможностью, предоставленной ст. 139 БК РФ, из краевого бюджета предоставляются субсидии для формирования районных фондов финансовой поддержки поселений, а методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, находящихся на территории соответствующего муниципального района, утверждена Законом Ставропольского края «О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае». Однако при применении схемы выравнивания бюджетной обеспеченности поселений по первым двум вариантам указанными нормами бюджетного законодательства предусмотрена возможность замены дотации на дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ, по третьему — нет. В силу того что основное выравнивание бюджетной обеспеченности поселений осуществляется в крае именно через районные фонды финансовой поддержки поселений (объем дотации, предоставляемой из регионального фонда финансовой поддержки поселений, распределяется на душу населения, является минимальным и не оказывает влияния на результаты межбюджетного регулирования), подобное ограничение делает невозможным для поселений применение такого инструмента, как замена дотации на дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ. Учитывая изложенное, представляется целесообразным дать право органам местного самоуправления муниципальных районов осуществлять замену дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, предоставляемой из районного фонда финансовой поддержки поселений, на дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ по согласованию с представительными органами муниципалитетов поселенческого уровня. Для этого необходимо внести соответствующие корректировки в ст.142.1 БК РФ.

Можно, конечно, использовать и другой вариант: осуществлять выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, исходя из уровня развития налоговой базы муниципалитетов, с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, иных факторов, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг за счет средств регионального фонда финансовой поддержки поселений. Однако возникает вопрос: почему должно существовать различие в законодательстве в части финансового обеспечения расход­ных обязательств поселений в зависимости от выбранного способа межбюджетного регулирования? Ведь органу местного самоуправления поселенческого уровня абсолютно безразлично, из краевого или районного бюджета будет предоставляться дотация. Важно, чтобы были предоставлены равные возможности для укрепления финансовой самостоятельности местных бюджетов независимо от движения финансовых потоков.

Оказать влияние на принятие решения органами местного самоуправления муниципальных образований о замене дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности на дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ возможно, изменив некоторые нормы бюджетного законодательства РФ. Статьей 136 БК РФ установлены дополнительные ограничения для муниципальных образований, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ составляет более 10 % собственных доходов местного бюджета. При этом доходы, полученные по дополнительным нормативам отчислений в результате замены дотации, не уменьшают объем межбюджетных трансфертов, которые учитываются при определении уровня финансовой автономии муниципалитетов. Ввиду того что закрепление налогов по единым нормативам отчислений ограничено существенным различием уровня налогового потенциала в муниципальных образованиях, но при этом налоговый потенциал муниципального образования может быть достаточно высок для замены дотации на дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ, можно сделать вывод о том, что доля межбюджетных трансфертов в этом случае увеличивается искусственно. Исправить ситуацию представляется возможным благодаря изменению норм ст. 136 БК РФ в части исключения доходов, полученных местными бюджетами в результате замены дотации на дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ, из объема межбюджетных трансфертов. Реализация указанных изменений окажет стимулирующий эффект при принятии органами местного самоуправления муниципальных образований решения о замене дотации на дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ.

Грантовая поддержка для муниципалитетов

Законодательством Ставропольского края предусмотрена возможность использования еще одного способа стимулирования деятельности муниципальных образований в сфере администрирования поступлений в местные бюджеты. В текущем году предусмотрена грантовая поддержка муниципалитетам, обеспечившим выполнение плана по мобилизации доходов в консолидированный бюджет края. Средства в объеме 60 млн руб. будут распределены между муниципальными образованиями края по итогам работы за девять месяцев 2011 года. Применение всей совокупности указанных инструментов для построения межбюджетных отношений на субрегиональном уровне способствует укреплению финансовых основ местного самоуправления, а также повышению налогового потенциала не только муниципальных образований, но и региона в целом.