— Валерий Валерьевич, что вы можете обозначить в качестве главных итогов работы Департамента финансов города Москвы за прошедший год?
— После прихода нового руководства города одной из основных задач Департамента финансов стала инвентаризация существующей структуры расходных обязательств Москвы, а также системы управления городскими финансами в целом. Не секрет, что Минфин России на тот момент оценивал качество финансового управления в столице как достаточно низкое. Одним из важных элементов данного процесса было реформирование системы государственного управления в городе, причем механизмом этой реформы являлся переход на проектное управление и составление бюджета на основе программ. В начале текущего года была подготовлена вся необходимая нормативная и методологическая база, а затем созданы специальные программные продукты, необходимые для реализации данной задачи. Итогом стало формирование бюджета города на основе разработанных государственных программ.
— Почему город решил переходить на программно-целевой бюджет уже в 2012 году, в то время как на федеральном уровне это планируется сделать лишь с 2013 года?
— Методологически никаких затруднений для этого перехода мы не видели. На наш взгляд, Федерация пропустила год именно потому, что подобные реформы имеет смысл начинать с нового политического цикла. В Москве это произошло с приходом нового мэра и новой управленческой команды, которой было важно уже в новом бюджетном цикле принять программы, обозначающие стратегию развития города.
— Какую подготовительную работу для перехода на формирование бюджета Москвы по программному принципу пришлось проделать?
— Ключевым моментом этой работы является то, что меняется вся система полномочий как в рамках управления, так и в рамках бюджетного процесса. Появляются ответственные исполнители программ, целиком отвечающие за их исполнение. Программ у нас немного, всего 16, и все до одной носят комплексный, а не ведомственный характер. Поэтому ответственный исполнитель должен выполнять роль координатора всей деятельности в рамках программы. Это новая для органов власти функция.
Важный блок задач был связан с подготовкой новой бюджетной классификации. Предстояло переформатировать все расходы в новый программный вид, что потребовало большой работы с отраслевыми органами власти. Результатом стала подготовка бюджета, содержательно отвечающего новым требованиям. Теперь он выглядит как финансовое обеспечение государственных программ, по сути его исполнение и будет являться исполнением программ.
Для того чтобы реализовать эти новации, пришлось вносить изменения в законодательство. Было подготовлено два закона города Москвы, проведена большая работа с депутатами — и по согласованию самих законов, и по разъяснению идей реформы. Депутатский корпус оказал нам полную поддержку. Таким образом, мы наблюдаем заинтересованность в этих изменениях не только исполнительной, но и законодательной власти.
Процесс подготовки программ и бюджета на их основе был связан с серьезной технической работой. Так, был создан специальный программный продукт для работы с программами. В нем сформированы все приложения к госпрограммам, а из них автоматически все приложения к бюджету. В дальнейшем из этого программного продукта будет выводиться и бюджетная роспись. Таким образом, это единый программный комплекс, одновременно управляющий и программами, и бюджетом.
Отдельно можно упомянуть о большом портале «Открытый бюджет» (budget.mos.ru), который был запущен перед первым чтением бюджета. Портал презентовал все городские программы и собственно сам проект бюджета. Мы считали важным обсудить с гражданами программы, которые принимаются на ближайший политический цикл. Кстати, каждая из них прошла общественное обсуждение. В дальнейшем на упомянутом ресурсе в постоянном режиме будет подробно освещаться и исполнение программ.
— Бюджет утверждается на три года, а государственные программы Москвы — на пять лет. Чего позволяет добиться такая модель планирования?
— Пятилетние программы — одно из наших важнейших преимуществ. Поскольку программы — это 90 процентов бюджета, мы можем спрогнозировать тренд развития основных его параметров на пять лет вперед. Обратите внимание: на портале «Открытый бюджет» все параметры бюджета Москвы представлены на пять лет, в том числе плановые доходы и дефицит. Тем самым бюджетное планирование становится более «длинным».
На сайте журнала «Бюджет» есть библиотека статей, посвященная открытому бюджету. Ознакомиться с материалами можно здесь.
Сейчас готовятся уточнения бюджетного законодательства, и в ближайшее время будет принято постановление, касающееся разработки бюджета в следующем цикле. В дальнейшем этот процесс будет опираться на принятые программы. Речь пойдет о распределении условно утверждаемых расходов (которые сейчас принимаются на 2013 и 2014 годы) и, возможно, о небольшой корректировке действующих программ. Отмечу, что наличие долгосрочных планов также дает нам возможность заключать контракты на срок программ, то есть на пять лет, если, конечно, в самих программах соответствующие расходы предусмотрены.
— Как будет осуществляться контроль за достижением целей, как оценивать их результаты внутри этого пятилетнего цикла?
— Вся работа с программами описана в нормативно-правовых актах, в том числе в постановлении «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ города Москвы». Мониторинг исполнения программ будет вестись в постоянном, практически ежедневном режиме. Отчетность будет предоставляться периодически: так, полугодовые отчеты будут заслушиваться на правительстве Москвы, а по результатам года будет готовиться сводный годовой отчет, предшествующий бюджетному циклу и являющийся основой для корректировок программ.
— Одна из задач перехода к программному бюджету исходя из мирового опыта заключается в том, чтобы сделать его более прозрачным и доступным для понимания граждан. Вы уже упомянули о портале «Открытый бюджет». К какой еще информации общественность получит доступ?
— Одним из важнейших элементов программного бюджета является переход на финансирование государственных услуг в формате заданий, поскольку задания являются крупным блоком программных расходов. В Москве огромная бюджетная сеть, порядка шести тысяч учреждений, на которую приходится треть расходов бюджета. Поэтому открытость бюджета подразумевает прозрачность работы с сетью учреждений. Каждая государственная программа имеет приложение, в котором представлен свод заданий. В настоящее время все органы власти формируют задания на следующий год. На портале «Открытый бюджет» будет действовать большой раздел, в котором будут отражаться все задания, выданные бюджетным учреждениям, а также итоги реализации этих заданий. Граждане смогут увидеть, какие учреждения действуют, какие услуги и в каком объеме они оказывают, каковы показатели качества этих услуг.
Все, о чем говорилось выше, важно в контексте реализации концепции электронного бюджета. В этой связи упомяну о еще одном сервисе — геоинформационном портале «Наш город. Программа развития Москвы» (gorod.mos.ru). Здесь можно найти любой дом на территории Москвы и посмотреть, что конкретно делается по тому или иному адресу — благоустройство территории, ремонт ограждений, строительство дворовых парковок и т. д. Здесь же указаны даты начала и окончания работ. Граждане могут оставить свой комментарий, а также добавить фотографию, если, по их мнению, информация не соответствует действительности. И это тоже элемент открытости бюджета, о которой мы говорим.
— Вы затронули тему реформы сети государственных учреждений в Москве. Что удалось сделать в 2011 году в этом направлении?
— В городе начиная с прошлого года проводится планомерная работа по переходу на новый формат финансирования учреждений и соответственно по смене их статуса. Огромная работа проведена по расчету нормативов затрат на оказание государственных услуг. Рассчитаны базовые нормативы, которые специальным образом индексируются на
Еще раз упомяну о нашем программном комплексе. Мы внесли туда все необходимые для расчетов данные — как натуральные, так и бюджетные показатели в различных разрезах. Далее был проведен расчет базового норматива за единицу услуги. Сейчас с его помощью формируются государственные задания, и к началу 2012 года мы будем располагать полной базой утвержденных заданий для сети учреждений. Уже в текущем году значительная часть образовательной сети, а именно школ, в порядке эксперимента перешла на финансирование в формате новых бюджетных учреждений. Таких пилотных учреждений порядка 700. Итак, наработан большой опыт, и с 1 января сеть начнет работать по новым принципам.
Вообще все вопросы как по программному бюджету, так и по функционированию бюджетной сети в новом формате будут особенно актуальны в следующем году, когда начнется непосредственная работа. Мы к этому готовимся, в том числе в методологическом, техническом плане. У нас полностью меняется система управления бюджетной росписью. В частности, в проекте закона о бюджете указано, что основанием для внесения изменения в бюджетную роспись без уточнения закона является внесение изменения в государственную программу. Таким образом, система управления программами будет живой, гибкой. Мы не будем зависеть от необходимости периодически вносить изменения в бюджет и сможем самостоятельно работать над уточнением программ вместе с правительством.
— В 2012 году Москва планирует отказаться от привлечения заемных средств. С чем это связано? Как будет финансироваться бюджетный дефицит?
— Действительно, на следующий год привлечение заимствований для финансирования дефицита не планируется. Как таковой реальный дефицит бюджета практически отсутствует: он составит всего около 2 миллиардов рублей. Это связано с тем, что мы прогнозируем серьезные входящие остатки. Дефицит 2012 года составит 252 миллиарда рублей, и номинально это выше, чем плановый дефицит 2011 года (243 миллиарда). В 2013 и 2014 годах дефицит останется примерно на том же уровне. Так что сказать, что мы не планируем дефицит, было бы неверно. Однако в 2012 году источниками его финансирования будут остатки бюджетных средств, а также средства от продажи акций и имущества. В привлечении заемных просто нет необходимости.
Разумеется, если у нас появятся новые проекты либо необходимость в увеличении бюджета, например, в связи с расходами в рамках работы с присоединяемыми к Москве территориями, мы всегда можем обратиться к заимствованиям. Отмечу, что от заимствований как таковых на среднесрочную перспективу никто не отказывается. В 2013 году они планируются в размере 115 миллиардов рублей, в 2014 году — 117 миллиардов.
