История
Саратов по праву может считаться одним из старейших городов России. Он основан в 1590 г. князем Г. О. Засекиным и боярином Ф. М. Туровым как город-крепость для защиты юго-восточных рубежей русского государства от вторжения кочевников.
Согласно канонической версии название города происходит от тюркского Сары-Тау – «желтая гора». Однако в тюркской языковой традиции «желтый» означает «красивый» (так же, как в русском «красный», например в сочетании «красна девица»). Таким образом, название города правильнее переводить как «красивая гора». Предположительно имя городу дала гора, которая сейчас называется Соколовой.
В конце ХIХ в. Саратов уже один из крупнейших торгово-промышленных центров Среднего и Нижнего Поволжья. Строительство железной дороги обеспечило развитие промышленного производства на базе ввозимых из Европы машин и паровых двигателей. В городе начала развиваться металлообрабатывающая промышленность, выросло число организаций по переработке сельскохозяйственного сырья, магазинов розничной и оптовой торговли. Появились представительства иностранных компаний. Были открыты отделения городских банков.
Конец XIX и начало XX в. ознаменовались значительными культурными событиями в жизни Саратова: открылись новые учебные заведения, Городской (сегодня Академический театр оперы и балета им. Н. Г. Чернышевского) и Общедоступный (теперь Академический театр драмы
им. И. А. Слонова) театры. В 1873 г. появился цирк. В 1885 г. начал работу первый в провинции общедоступный художественный музей им. А. Н. Радищева. В 1909 г. в городе благодаря председателю Совета министров, министру внутренних дел П. А. Столыпину (в 1903–1906 гг. бывшему саратовским губернатором) открывается университет – первое высшее учебное заведение в губернии. За открытие университета Саратовское городское управление удостоило Столыпина звания почетного гражданина города. В 1912 г. в Саратове открывается третья в России (после Москвы и Санкт-Петербурга) консерватория.
В 1970-е гг. развитие промышленного и культурно-жилищного строительства определило рост объемов производства строительных материалов. Появились крупные заводы, значительно увеличились мощности по переработке сельскохозяйственной продукции. С начала 1990-х гг. в экономике города стал формироваться негосударственный сектор. Начался процесс становления рыночной инфраструктуры, появились частные предприятия, финансово-инвестиционные компании, фонды.
Становление финансовой системы
Развитие города невозможно без четко организованной финансовой системы. Революционные преобразования финансовой системы Саратова и всей Саратовской губернии связаны с именами В. П. Антонова-Саратовского, первого комиссара финансов губернии, и В. Ф. Бабушкина, его заместителя.
18 декабря 1918 г. на объединенном заседании исполкома Саратовского городского Совета депутатов трудящихся правительственной контрольно-ревизионной комиссией по взаимодействию исполкомов и организации отделов и заведующих отделами губисполкома было принято решение об организации саратовского городского финансового отдела. Менее чем за месяц – с 24 декабря 1918 г. до 14 января 1919 г. – из саратовского губфинотдела был выделен саратовский горфинотдел, определены его функции, структура и штат.
Однако по итогам 7-го Всероссийского и 8-го губернского съездов Советов президиум саратовского губисполкома 26 апреля 1920 г. принял решение о слиянии саратовского горфинотдела с саратовским губфинотделом. С этого времени в губфинотделе появился специальный подотдел местных городских налогов, который ведал налогами Саратова.
16 июля 1928 г. губфинотдел был реорганизован в нижневолжский крайфинотдел. Саратовский горфинотдел в соответствии с постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 14 октября 1929 г. был выделен из губфинотдела, и на него были возложены функции, ранее выполняемые губфинотделом: исчисление и взыскание местных городских налогов, контроль за финансово-хозяйственной деятельностью промышленных предприятий, исполнение бюджета и др.
После переезда нижневолжского крайфинотдела в Сталинград с 1932 г. саратовский горфинотдел обслуживал Саратов и 24 сельских Совета, примыкавших к городской черте.
После реорганизации нижневолжского крайфинотдела 10 января 1934 г. был создан саратовский краевой финансовый отдел, которому отошел ряд функций, ранее выполняемых саратовским горфинотделом.
В 1943 г. решением Правительства СССР горфинотдел был выведен из подчинения облфинотдела и приобрел республиканское (РСФСР) значение. К этому времени большинство сельсоветов сельскохозяйственной зоны вошло в черту города, а остальные были
переданы ворошиловскому райфинотделу.
В 1958 г. саратовский горфинотдел был вновь переподчинен саратовскому облфинотделу. Одновременно отдел государственных доходов и отдел налогов и сборов были объединены в отдел государственных доходов. При горфинотделе появилась контрольно-ревизионная группа Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов РСФСР по городу Саратову.
От плановой экономики – к рыночной
С развитием экономики страны роль горфинотдела повышалась, увеличивался объем работы, создавались новые отделы и службы. В 1985 г. начался переход от плановой экономики к рыночной, число налогоплательщиков резко возросло, перестройка потребовала новых форм работы, появились налоговые органы и налоговая полиция.
В соответствии с решением городского Совета народных депутатов на базе саратовского горфинотдела в 1992 г. было создано финансовое управление
(в 2000 г. преобразованное в комитет по финансам администрации города), которое возглавил А. П. Мурзаков. Впервые в условиях становления рыночных отношений началась кропотливая работа по мобилизации денежных средств и направлению их на финансирование мероприятий по развитию муниципального хозяйства. Комитет по финансам решал задачи перспективного развития экономики муниципального хозяйства, расширения его инфраструктуры, обеспечения дальнейшего улучшения социального, культурного и бытового обслуживания населения города.
Несмотря на то что на территории Саратова имеется шесть административно-территориальных образований, бюджет города с 1997 г. единый. Необходимость перехода на систему единого бюджета была вызвана общим состоянием экономики предприятий города и неравномерностью их развития, что обусловливало неравновеликие поступления доходов в районные и городские бюджеты. В результате в одних районах города наблюдался избыток бюджетных ресурсов, а в других, где имелось много бюджетных учреждений, а промышленность была слабо развита, – их недостаток. Как следствие, заработная плата работников социальной сферы заметно различалась в зависимости от района.
Перераспределение доходов и расходов в интересах населения из-за самостоятельности районных бюджетов было затруднено. Каждый район, помимо общегородских программ социального характера, осуществлял свои локальные программы, требующие значительных средств, на которые отвлекались доходы, подлежащие направлению в городской бюджет, что ставило общегородские программы под угрозу срыва.
Постоянно меняющаяся структура экономики не давала возможности прогнозирования реальных результатов финансово-хозяйственной деятельности предприятий – плательщиков бюджета, приводила к неточностям при определении объемов районных и городского бюджетов.
Единый бюджет Саратова позволил более рационально и планомерно проводить единую финансовую политику в городском хозяйстве. Появилась возможность перераспределять полученные доходы между районами. На тот момент в худшем положении находились Заводской и Ленинский районы, где в основном размещались промышленные предприятия и предприятия ВПК, сократившие производство продукции. В центральных районах города, напротив, было сконцентрировано большое количество торговых предприятий и предприятий пищевой промышленности, что способствовало более стабильному поступлению налоговых и неналоговых доходов.
В результате введения единого бюджета обеспечивалось более оперативное управление городским бюджетом в период острой нехватки денежных средств. В целом по городу осуществлялась равномерная выплата заработной платы работникам социальной сферы и других защищенных статей. Оперативно выполнялись расчеты за топливно-энергетические ресурсы в объемах, утвержденных в городском бюджете. Стала производиться единая корректировка поступления доходов в соответствии с действующим законодательством. Финансирование по районам города было равномерным и не зависело от поступления доходов. Льготы по налоговым сборам предоставлялись систематизированно, число льготников на сумму выпадающих по этой причине доходов в бюджет существенно сократилось.
Финансы на рубеже веков
В наше время финансовые институты являются чрезвычайно важной частью государственного механизма. Трехуровневая налоговая система Российской Федерации за последние 15 лет претерпела ряд существенных изменений, что можно проследить на примере формирования доходной части бюджета города.
Усилиями финансовых органов на территории Саратова сложилась система местных налогов и сборов. Так, с 1 июня 1992 г. в городе введено 10 местных налогов и сборов. Их доля в объеме городского бюджета с 1992 по 1998 г. составляла до 36%, однако с отменой ряда местных налогов и сборов в 1999–2002 гг. сократилась до 0,9%.
В 1997 г. в бюджете города появилась доля неналоговых доходов, которая стала повышаться и к 2002 г. достигла 11%. Соответственно доля налоговых доходов за счет увеличения эффективности использования муниципальной собственности снизилась до 89%.
Вместе с тем с 1998 г. в бюджет Саратова ежегодно вовлекались дополнительные доходы благодаря работе комитета по финансам города по изысканию дополнительных доходных источников, эффективности использования муниципального имущества, снижению задолженности по платежам в бюджет города и сокращению налоговых льгот.
Начиная с 2001 г. доходы бюджета города стали формироваться только за счет поступления «живых» денежных средств.
Казначейское исполнение бюджета
История казначейской системы исполнения бюджета началась в Саратове в феврале 1999 г. одновременно с внедрением этой системы в областном бюджете. Переход на казначейскую систему осуществлялся поэтапно, в соответствии с предложенной финансовым управлением программой (внедрение технологии финансирования с единого счета, обучение персонала работе с программой, изменение документооборота, взаимодействие с ГРКЦ и ОФК). В декабре 2000 г. переход на казначейскую систему завершился.
Объем работы был большим, и успех во многом зависел от правильной организации, четкого и последовательного выполнения всех поставленных задач. Первым шагом в этом направлении стало преобразование финансового управления в комитет по финансам администрации города, в структуре которого было создано управление предварительного контроля, состоящее из двух отделов: предварительного контроля и операционно-кассового обслуживания расходов бюджета. Затем последовала разработка инструкции о порядке открытия и ведения лицевых счетов, на основании которой был сформирован образец пакета документов, необходимых для открытия лицевого счета. В настоящее время обслуживается 457 получателей средств бюджета города, по которым в комитете по финансам открыто 473 лицевых счета.
Следует отметить, что наряду с обслуживанием учреждений, финансируемых за счет средств городского бюджета, комитету по финансам по поручению Министерства финансов Саратовской области было передано обслуживание 85 учреждений, финансируемых за счет областного бюджета, по которым в комитете по финансам открыты лицевые счета.
В процессе работы выявился ряд проблем финансирования бюджетополучателей: это прежде всего финансирование муниципального заказа, предприятий ЖКХ, роль и совершенствование работы централизованных бухгалтерий распорядителей в условиях казначейского исполнения бюджета города.
Казначейское исполнение бюджета позволило значительно сократить кредиторскую задолженность, предупредить нецелевое использование бюджетных средств, при последующем контроле сократить допущенные бюджетными учреждениями нарушения, улучшить качество планирования бюджета, повысить качество отчетов по кассовому исполнению бюджета. Казначейское исполнение бюджета обеспечило прозрачность денежных потоков не только в разрезе учреждений, но и по направлениям расходов по статьям экономической классификации.
Отличительная особенность становления казначейской системы исполнения бюджета Саратова – перевод только расходной части бюджета. Сбор доходов по городу с 1999 г. осуществляется отделением Федерального казначейства города Саратова. С отделением заключен договор на обслуживание, согласно которому ежедневно происходит зачисление доходов бюджета города на единый доходный счет комитета по финансам. С 1 января 2006 г. бюджет Саратова исполняется на основе принципа единства кассы, предусматривающего зачисление всех поступающих доходов и осуществление расходов с единого счета бюджета.
Муниципальный долг
В процессе реформирования местного самоуправления и законодательного закрепления перечня расходных полномочий муниципальные образования сталкиваются с многими проблемами, главная из которых – недостаток собственных доходных источников для полного обеспечения расходных полномочий, хотя целью проводимых реформ была именно самостоятельность органов местного самоуправления. Реализация налоговой реформы привела к снижению объемов налоговых и неналоговых доходов муниципалитетов, произошел отток доходов на вышестоящие уровни бюджетной системы. В этих условиях возросла роль заемных средств, получаемых муниципальным образованием от кредитных организаций. Комитетом по финансам администрации города ведется постоянная работа с 29 банками и филиалами банков Москвы, Самары и Санкт-Петербурга, находящимися на территории Саратова, и двумя столичными банками по вопросу привлечения кредитных ресурсов в бюджет города. Тесная работа с кредитными учреждениями ведет к постоянному снижению средней процентной ставки: так, на начало 2007 г. она составила 13,2% годовых, снизившись по сравнению с началом прошлого года на 1,8%.
С 1 сентября 2006 г. администрация города получила кредиты в результате проведения открытых конкурсов по определению кредитных организаций, привлекаемых для осуществления внутренних заимствований муниципальным образованием. Просроченной задолженности по указанным заимствованиям нет. Кредитная история муниципального образования город Саратов положительная.
Автоматизация
Комитет по финансам администрации города Саратова как орган, исполняющий бюджет, участвовал в реализации областной программы реформирования системы управления финансами, итоги первого этапа которой были подведены в сентябре 2002 г. Ежегодно комитет принимает участие в семинарах, касающихся казначейской системы исполнения бюджета.
В 2002 г. комитет по финансам стал респондентом проводимого Минфином России анализа ситуации с переходом регионов на казначейское исполнение бюджета и реализацией функций управления общественными финансами. Результаты исследования показали, что функция санкционирования расходов, являющаяся одной из основных при казначейской системе, реализована в Саратове на высоком уровне. По этой системе в 2005 г. отказано в оплате обязательств на сумму 89,2 млн руб., из них предотвращено нецелевое использование бюджетных средств на сумму 21,1 млн.
В настоящее время между комитетом по финансам и банком действует система электронного документооборота, позволяющая минимизировать объем бумажной документации. Внедрение и практическое использование современных средств автоматизации бюджетного процесса идет уже девять лет. К середине 1997 г. была создана локальная сеть, объединившая компьютеры всех отделов городского финансового управления в единую структуру. В результате качество подготовки документов и аналитических таблиц поднялось на принципиально новый уровень. Роспись бюджета стала разрабатываться на компьютере, появились первые программы, облегчающие труд финансистов. Использование локальной сети позволило существенно сократить затраты на приобретение печатной техники за счет применения сетевых принтеров.
В 1998 г. в городском финансовом управлении было внедрено несколько автоматизированных систем. В бюджетном отделе появились автоматизированное рабочее место «Бюджет», созданное НПО «Финтех» при Минфине России; объединенная группа рабочих мест по сметной бухгалтерии, созданная в информационно-внедренческом центре «Аверс» (Москва); автоматизированное рабочее место «Казначейские налоговые освобождения» в отделе ценных бумаг. Для ведения автоматизированного предварительного контроля и обмена данными с Министерством финансов Саратовской области и районными финансовыми отделами применяется автоматизированная система «Бюджет», разработанная НПО «Криста» (Рыбинск, Ярославская область).
В 2001 г. в комитете по финансам появилась единая корпоративная электронная почта, объединившая информационные каналы и локальные сети Минфина Саратовской области, городских и районных отделов комитета по финансам, распорядителей бюджетных средств. Использование единой корпоративной почты позволило наладить ежедневный электронный документооборот, предоставление отчетов по исполнению бюджета в электронном виде.
В 2002–2003 гг. комитет по финансам внедрил у главных распорядителей бюджетных средств новую автоматизированную систему «Удаленное рабочее место» с элементами АС «Бюджет». Система предназначена для электронного обмена данными между главным распорядителем бюджетных средств и комитетом по финансам, а также позволяет распорядителям готовить и предоставлять платежные документы в электронном виде, формировать отчетные данные, самостоятельно следить за движением средств на лицевых счетах.
Взгляд в будущее
Совершенствуется работа по ведению реестра расходных обязательств города – основы перспективного финансового плана и бюджета города. Особое внимание уделяется нормативно-правовому регулированию, определяющему финансовое обеспечение и порядок расходования средств, а также объемам средств на исполнение расходных обязательств.
В 2006 г. при разработке проекта бюджета города на очередной финансовый год впервые рассмотрены проекты докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств на 2007 г. в целях повышения результативности расходов бюджета и повышения эффективности деятельности структурных органов администрации города по реализации их полномочий, а также совершенствования качества управления муниципальными финансами.
В 2006 г. в соответствии с законодательством впервые проведены публичные слушания по отчету об исполнении бюджета города за 2005 г. и по проекту бюджета города на 2007 г.
Бюджетная политика, проводимая комитетом по финансам на территории Саратова, соответствует целям и задачам, поставленным в Бюджетном послании Президента РФ, однако в условиях реформирования бюджетного процесса остается ряд вопросов, на успешное и своевременное решение которых и направлена деятельность комитета.
Журнал «Бюджет» №5 май 2007 г.
