Подходы к управлению
В настоящее время можно выделить несколько подходов, наиболее часто применяемых в управлении. В первую очередь это бюджетирование и контроллинг, то есть принцип управления «от финансов», когда во главу угла ставится финансовое планирование и дальнейшее соблюдение составленных планов. В последние годы активно внедряется управление по сбалансированной системе показателей (метод переноса и декомпозиции стратегических целей для планирования операционной деятельности каждого отдельного сотрудника и контроля их достижения). Не менее популярен процессный подход к управлению, основанный на концепции, согласно которой управление есть непрерывная серия взаимосвязанных действий или функций. Существуют органы исполнительной власти, управление в которых сконцентрировано на вопросах постоянного улучшения качества выполняемых функций либо на концепции самообучения.
На сайте журнала есть подборка статей, посвященных проектному управлению. Вы можете с ней ознакомиться здесь.
Наряду с перечисленными подходами на практике широко применяются функциональный и проектный подходы к менеджменту организации, строящиеся на различных базовых принципах управления.
Функциональное управление — управление, в процессе которого каждый руководитель отвечает за исполнение работ, относящихся к определенной выделенной в органе исполнительной власти функции. Это могут быть функции прогнозирования, планирования, программирования, проведения закупок, заключения государственного контракта и сопровождения его выполнения, проектные, финансовые, информационные или обеспечивающие задачи, разнообразие которых зависит от специфики деятельности органа исполнительной власти. Появление данного вида управления связано с необходимостью совершенствовать различные стороны деятельности органа исполнительной власти и улучшать обслуживание основного целевого процесса, такого как реализация государственной программы или оказание профильных государственных услуг.
В отличие от давно укоренившегося в практике органов исполнительной власти функционального подхода методы проектного управления появились в нашей стране относительно недавно. Потребность перехода на принципы проектного управления возникла в условиях модернизации экономики, реализации инфраструктурных и инновационных проектов, развития промышленно-территориальных кластеров.
Цикл Деминга
Зачастую в органе исполнительной власти не используют проектные методы управления, но тем не менее проекты успешно осуществляются. Дело в том, что и операционная деятельность органа исполнительной власти, и отдельно взятый проект управляются по одним и тем же принципам, которые отражены в цикле Деминга. Цикл Деминга (Plan-Do-Check-Act1, PDCA) — циклически повторяющийся процесс принятия решения, который чаще всего применяется в управлении качеством. Единственное «отклонение» в случае с проектами — наличие этапов инициации и завершения (рис. 1, 2).
В практической деятельности цикл Деминга применяется многократно с различной периодичностью. Например, при выполнении основной деятельности — с периодичностью циклов отчетности и планирования. При осуществлении корректирующих действий его длительность может быть меньше или больше длительности циклов отчетности и планирования и устанавливается в зависимости от характера, объема, длительности и содержания мероприятий по устранению причин отклонения.
Однако различия между проектным и функциональным подходами к управлению заключаются и в принципиально разной степени неопределенности в ходе планирования, и в разных возможностях использования ресурсов. Если в операционной деятельности функционально все понятно, все уже пройдено не раз, то проекты — совершенно новая для органа исполнительной власти деятельность.
То же самое относится к ресурсам. Если в операционной деятельности организационная структура выстроена и все понимают, кто кем управляет и кто за что отвечает, то в управлении государственными программами и их реализации участвуют сотрудники из разных функциональных подразделений органа исполнительной власти, а если есть соисполнители государственной программы, то и из других органов исполнительной власти. Это приводит к сложностям организационного порядка: выстраиванию нестандартных организационных структур и систем коммуникаций, распределению прав и ответственности.
Проект является самостоятельным объектом управления, имеющим свою специфику, и применять к нему стандартные методы управления операционной деятельностью по крайней мере нерационально. Преимущества проектного управления, учитывающего все особенности проекта, несомненны, их перечисление и подробное описание можно найти почти в каждой книге, посвященной тематике проектов.
Следует отметить, что методы проектного управления позволяют сделать процесс выполнения государственной программы более предсказуемым, в результате чего органы исполнительной власти могут рационально распределять финансовые, материальные и человеческие ресурсы, управляя ими, а не просто реагировать на возникшие обстоятельства.
Исходя из российского опыта, при переходе на проектное управление достигаются следующие эффекты: сокращаются непроизводительные потери на
Направления роста эффективности
В российской экономике существует ряд отраслей, в которых значительная доля деятельности связана с крупными проектами и государственными программами (в их числе энергетика, нефтегазовая и добывающая отрасль, строительство, инвестиционная деятельность, здравоохранение, машиностроение, приборостроение). Сегодня уже назрела необходимость применять специализированный проектный подход к управлению государственными программами.
По данным ФГУ «Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации»2, за последние десять лет наблюдается стабильный рост объемов целевого финансирования по линии ФЦП. В перспективе важность проблемы эффективности целевого финансирования и проектного управления с ориентацией на конечный результат будет возрастать с концентрацией больших объемов общественных ресурсов на решении крупных структурных институциональных задач модернизации национальной экономики России. При этом сохраняется тенденция к укрупнению государственных программ и проектов. Следовательно, необходим новый механизм координации государственных программ и проектов, в основе которых лежит проблемно ориентированный подход и модель проектного жизненного цикла, определяющая достижение конечных результатов системы государственного стратегического планирования.
Согласно распоряжению Правительства РФ от 30 июня 2010 г. №
Основными направлениями повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти (выполнения возложенных на них функций, в том числе по осуществлению юридически значимых действий) должны стать:
- оптимизация состава и полномочий органов исполнительной власти, результатом которой будет сокращение дублирования функций и полномочий, а также оптимизация численности государственных служащих, например функции по управлению программами и проектами, организации закупок и сопровождению государственных контрактов;
- передача функций органов исполнительной власти, не отнесенных к основному виду деятельности, специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, или размещение государственных заказов на соответствующие услуги (аутсорсинг), например функций по управлению программами и проектами дирекциям управления программ и проектным офисам соответственно;
- оптимизация в федеральных органах исполнительной власти соотношения численности федеральных государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы;
- оптимизация межведомственного взаимодействия, в том числе с использованием информационных технологий, путем раскрытия информации о деятельности органов государственной власти, например в части управления программами и проектами.
Необходимо также формирование нормативной правовой базы в части регулирования проектных принципов управления. В настоящее время отсутствует связующий элемент в системе государственного управления между мероприятиями государственных программ и государственными контрактами (рис. 3), а разрабатываемые проекты федеральных законов «О государственном стратегическом планировании» и «О федеральной контрактной системе» не связаны между собой. По сути, связующим элементом должен стать нормативный правовой акт о проектах и проектных принципах. Кроме этого проекты могут быть связующими элементами между государственными программами Российской Федерации, а проектные офисы — между государственными органами исполнительной власти.
На ведомственном уровне проектные принципы внедряются в Минэкономразвития России (Положение о порядке разработки, реализации, остановки и завершения приоритетных проектов министерства, а также мониторинга и контроля их реализации).
Проектные офисы и дирекции
Следует отметить, что в российской практике существуют прецеденты внедрения проектных принципов управления программами, а также создания проектных офисов и дирекций управления проектами и программами соответственно.
Группа управления и рабочая группа проекта. Постановление правительства Белгородской области от 31 мая 2010 г. №
Офис управления проектами. Распоряжение правительства Астраханской области от 11 февраля 2011 г. №
Местный офис по управлению проектом. Постановление администрации г. Красноярска от 25 апреля 2005 г. № 249 «О проведении открытого конкурса на право заключения муниципального контракта на оказание услуг Местного офиса по управлению проектом „Городское теплоснабжение“ в городе Красноярске».
Дирекция управления программой. Постановление правительства Москвы от 9 августа 2011 г. №
Проектные офисы ИОГВ (рис. 4) могут создаваться:
1в форме временной рабочей группы с временным возложением дополнительных обязанностей на специалистов ИОГВ с соответствующим изменением их должностного регламента и дополнительной оплатой труда с использованием установленных форм и размера материального стимулирования;
2в форме возложения на специалистов ИОГВ обязанностей администраторов проектов для выполнения отдельных функций проектного офиса с полным или частичным освобождением от выполнения ими своих обязанностей по занимаемой должности с соответствующим изменением их должностного регламента;
3в форме создания в структуре ИОГВ соответствующего подразделения с функциями проектного офиса управления проектами в результате проведения внутренней реорганизации;
4в форме создания государственного учреждения с соответствующими функциями управления проектами;
5в форме привлечения со стороны по договору специалистов на работу в ИОГВ;
6в форме передачи по договору соответствующих функций проектного менеджмента организациям, специализирующимся на оказании услуг по управлению проектами (аутсорсинг).
Основной целью проектного офиса является обеспечение качества и достижение запланированных результатов реализуемых ИОГВ государственной программы за счет создания оптимальных условий и принятия соответствующих организационных решений в области управления проектами. Основной задачей проектного офиса является повышение эффективности реализации государственной программы за счет создания и использования единой методологии и технологии управления проектами ИОГВ.
Таким образом, приобретает актуальность вопрос разработки нормативного правового акта, регулирующего проектные принципы на федеральном уровне.
Необходимо также сформировать:
- структуру в системе федеральных органов государственной власти, ответственную за создание и регулирование проектных принципов в системе управления;
- перечень приоритетных проектов исходя из приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности;
- систему реализации проектных принципов в экономике.
