25 апреля 2024 года
Регистрация
Версия для печати 16613 Материалы по теме
Проектное управление в системе стратегического планирования

дементьев
В России остро назрела необходимость применения нового механизма координации государственных программ и проектов, в основе которых лежит проблемно ориентированный подход и модель проектного жизненного цикла, определяющая достижение конечных результатов системы государственного стратегического планирования. Виталий Владимирович ДЕМЕНТЬЕВ, научный сотрудник Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ)

Подходы к управлению

В настоящее время можно выделить несколько подходов, наиболее часто применяемых в управлении. В первую очередь это бюджетирование и контроллинг, то есть принцип управления «от финансов», когда во главу угла ставится финансовое планирование и дальнейшее соблюдение составленных планов. В последние годы активно внедряется управление по сбалансированной системе показателей (метод переноса и декомпозиции стратегических целей для планирования операционной деятельности каждого отдельного сотрудника и контроля их достижения). Не менее популярен процессный подход к управлению, основанный на концепции, согласно которой управление есть непрерывная серия взаимосвязанных действий или функций. Существуют органы исполнительной власти, управление в которых сконцентрировано на вопросах постоянного улучшения качества выполняемых функций либо на концепции самообучения.

На сайте журнала есть подборка статей, посвященных проектному управлению. Вы можете с ней ознакомиться здесь.

Наряду с перечисленными подходами на практике широко применяются функциональный и проектный подходы к менеджменту организации, строящиеся на различных базовых принципах управления.

Функциональное управление — управление, в процессе которого каждый руководитель отвечает за исполнение работ, относящихся к определенной выделенной в органе исполнительной власти функции. Это могут быть функции прогнозирования, планирования, программирования, проведения закупок, заключения государственного контракта и сопровождения его выполнения, проектные, финансовые, информационные или обеспечивающие задачи, разнообразие которых зависит от специфики деятельности органа исполнительной власти. Появление данного вида управления связано с необходимостью совершенствовать различные стороны деятельности органа исполнительной власти и улучшать обслуживание основного целевого процесса, такого как реализация государственной программы или оказание профильных государственных услуг.

В отличие от давно укоренившегося в практике органов исполнительной власти функционального подхода методы проектного управления появились в нашей стране относительно недавно. Потребность перехода на принципы проектного управления возникла в условиях модернизации экономики, реализации инфраструктурных и инновационных проектов, развития промышленно-территориальных кластеров.

Цикл Деминга

Зачастую в органе исполнительной власти не используют проектные методы управления, но тем не менее проекты успешно осуществляются. Дело в том, что и операционная деятельность органа исполнительной власти, и отдельно взятый проект управляются по одним и тем же принципам, которые отражены в цикле Деминга. Цикл Деминга (Plan-Do-Check-Act1, PDCA) — циклически повторяющийся процесс принятия решения, который чаще всего применяется в управлении качеством. Единственное «отклонение» в случае с проектами — наличие этапов инициации и завершения (рис. 1, 2).

рис
Методология PDCA представляет собой простейший алгоритм действий руководителя по управлению процессом и достижению его целей. Цикл управления начинается с планирования целей и процессов, необходимых для достижения целей и удовлетворения запросов потребителей, и продолжается на этапе выполнения запланированных действий. Далее следуют проверка результата (сбор информации и контроль результата на основе ключевых показателей эффективности, выявление и анализ отклонений) и при необходимости дополнительное воздействие (принятие мер по устранению причин отклонений от запланированного результата, изменения в планировании и распределении ресурсов). После этого цикл замыкается и возвращается к планированию.

В практической деятельности цикл Деминга применяется многократно с различной периодичностью. Например, при выполнении основной деятельности — с периодичностью циклов отчетности и планирования. При осуществлении корректирующих действий его длительность может быть меньше или больше длительности циклов отчетности и планирования и устанавливается в зависимости от характера, объема, длительности и содержания мероприятий по устранению причин отклонения.

Однако различия между проектным и функциональным подходами к управлению заключаются и в принципиально разной степени неопределенности в ходе планирования, и в разных возможностях использования ресурсов. Если в операционной деятельности функционально все понятно, все уже пройдено не раз, то проекты — совершенно новая для органа исполнительной власти деятельность.

То же самое относится к ресурсам. Если в операционной деятельности организационная структура выстроена и все понимают, кто кем управляет и кто за что отвечает, то в управлении государственными программами и их реализации участвуют сотрудники из разных функциональных подразделений органа исполнительной власти, а если есть соисполнители государственной программы, то и из других органов исполнительной власти. Это приводит к сложностям организационного порядка: выстраиванию нестандартных организационных структур и систем коммуникаций, распределению прав и ответственности.

Проект является самостоятельным объектом управления, имеющим свою специфику, и применять к нему стандартные методы управления операционной деятельностью по крайней мере нерационально. Преимущества проектного управления, учитывающего все особенности проекта, несомненны, их перечисление и подробное описание можно найти почти в каждой книге, посвященной тематике проектов.

Следует отметить, что методы проектного управления позволяют сделать процесс выполнения государственной программы более предсказуемым, в результате чего органы исполнительной власти могут рационально распределять финансовые, материальные и человеческие ресурсы, управляя ими, а не просто реагировать на возникшие обстоятельства.

Исходя из российского опыта, при переходе на проектное управление достигаются следующие эффекты: сокращаются непроизводительные потери на 15–20 %, а достижение поставленных задач ускоряется на 15–30 %. Также проектный подход упрощает и ускоряет процедуру получения целевых инвестиций из соответствующих бюджетов Российской Федерации.

Направления роста эффективности

В российской экономике существует ряд отраслей, в которых значительная доля деятельности связана с крупными проектами и государственными программами (в их числе энергетика, нефтегазовая и добывающая отрасль, строительство, инвестиционная деятельность, здравоохранение, машиностроение, приборостроение). Сегодня уже назрела необходимость применять специализированный проектный подход к управлению государственными программами.

По данным ФГУ «Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации»2, за последние десять лет наблюдается стабильный рост объемов целевого финансирования по линии ФЦП. В перспективе важность проблемы эффективности целевого финансирования и проектного управления с ориентацией на конечный результат будет возрастать с концентрацией больших объемов общественных ресурсов на решении крупных структурных институциональных задач модернизации национальной экономики России. При этом сохраняется тенденция к укрупнению государственных программ и проектов. Следовательно, необходим новый механизм координации государственных программ и проектов, в основе которых лежит проблемно ориентированный подход и модель проектного жизненного цикла, определяющая достижение конечных результатов системы государственного стратегического планирования.

Согласно распоряжению Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» (в ред. от 7 декабря 2011 г.) основной акцент будет сделан на проектном принципе организации деятельности органов власти, в том числе на применении его в процессе реализации государственных программ и организации процедур внутреннего контроля деятельности соответствующих органов. Для этого требуется наделить органы исполнительной власти и их должностных лиц, которые осуществляют управление государственными программами и подпрограммами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления.

Основными направлениями повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти (выполнения возложенных на них функций, в том числе по осуществлению юридически значимых действий) должны стать:

  • оптимизация состава и полномочий органов исполнительной власти, результатом которой будет сокращение дублирования функций и полномочий, а также оптимизация численности государственных служащих, например функции по управлению программами и проектами, организации закупок и сопровождению государственных контрактов;
  • передача функций органов исполнительной власти, не отнесенных к основному виду деятельности, специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, или размещение государственных заказов на соответствующие услуги (аутсорсинг), например функций по управлению программами и проектами дирекциям управления программ и проектным офисам соответственно;
  • оптимизация в федеральных органах исполнительной власти соотношения численности федеральных государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы;
  • оптимизация межведомственного взаимодействия, в том числе с использованием информационных технологий, путем раскрытия информации о деятельности органов государственной власти, например в части управления программами и проектами.

Необходимо также формирование нормативной правовой базы в части регулирования проектных принципов управления. В настоящее время отсутствует связующий элемент в системе государственного управления между мероприятиями государственных программ и государственными контрактами (рис. 3), а разрабатываемые проекты федеральных законов «О государственном стратегическом планировании» и «О федеральной контрактной системе» не связаны между собой. По сути, связующим элементом должен стать нормативный правовой акт о проектах и проектных принципах. Кроме этого проекты могут быть связующими элементами между государственными программами Российской Федерации, а проектные офисы — между государственными органами исполнительной власти.

На ведомственном уровне проектные принципы внедряются в Мин­экономразвития России (Положение о порядке разработки, реализации, остановки и завершения приоритетных проектов министерства, а также мониторинга и контроля их реализации).

Проектные офисы и дирекции

Следует отметить, что в российской практике существуют прецеденты внедрения проектных принципов управления программами, а также создания проектных офисов и дирекций управления проектами и программами соответственно.

Группа управления и рабочая группа проекта. Постановление правительства Белгородской области от 31 мая 2010 г. № 202-пп «Об утверждении Положения об управлении проектами в органах исполнительной власти и государственных органах Белгородской области».

Офис управления проектами. Распоряжение правительства Астраханской области от 11 февраля 2011 г. № 37-Пр «Об офисах управления проектами исполнительных органов государственной власти Астраханской области».

рис
Офис мониторинга среднесрочной комплексной программы экономического развития Зауралья на 2011–2015 годы. Постановление Правительства Республики Башкортостан от 15 апреля 2011 г. № 109 «Об организационной структуре управления Среднесрочной комплексной программой экономического развития Зауралья на 2011−2015 годы».

Местный офис по управлению проектом. Постановление администрации г. Красноярска от 25 апреля 2005 г. № 249 «О проведении открытого конкурса на право заключения муниципального контракта на оказание услуг Местного офиса по управлению проектом „Городское теплоснабжение“ в городе Красноярске».

Дирекция управления программой. Постановление правительства Москвы от 9 августа 2011 г. № 349-ПП «Об утверждении государственной программы города Москвы „Информационный город“ (2012–2016 годы)». Функции дирекции программы могут быть переданы организации, отобранной на конкурсной основе.

Проектные офисы ИОГВ (рис. 4) могут создаваться:

1в форме временной рабочей группы с временным возложением дополнительных обязанностей на специалистов ИОГВ с соответствующим изменением их должностного регламента и дополнительной оплатой труда с использованием установленных форм и размера материального стимулирования;

2в форме возложения на специалистов ИОГВ обязанностей администраторов проектов для выполнения отдельных функций проектного офиса с полным или частичным освобождением от выполнения ими своих обязанностей по занимаемой должности с соответствующим изменением их должностного регламента;

3в форме создания в структуре ИОГВ соответствующего подразделения с функциями проектного офиса управления проектами в результате проведения внутренней реорганизации;

4в форме создания государственного учреждения с соответствующими функциями управления проектами;

5в форме привлечения со стороны по договору специалистов на работу в ИОГВ;

6в форме передачи по договору соответствующих функций проектного менеджмента организациям, специализирующимся на оказании услуг по управлению проектами (аутсорсинг).

Основной целью проектного офиса является обеспечение качества и достижение запланированных результатов реализуемых ИОГВ государственной программы за счет создания оптимальных условий и принятия соответствующих организационных решений в области управления проектами. Основной задачей проектного офиса является повышение эффективности реализации государственной программы за счет создания и использования единой методологии и технологии управления проектами ИОГВ.

Таким образом, приобретает актуальность вопрос разработки нормативного правового акта, регулирующего проектные принципы на федеральном уровне.

Необходимо также сформировать:

  • структуру в системе федеральных органов государственной власти, ответственную за создание и регулирование проектных принципов в системе управления;
  • перечень приоритетных проектов исходя из приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности;
  • систему реализации проектных принципов в экономике.


Поделиться
Продолжается редакционная
подписка на 2024 год
Подпишись выгодно