Со вступительным словом к участникам новосибирского семинара обратились первый зам. министра финансов РФ С.Ю. Вязалов, глава администрации Новосибирской области В.А. Толоконский.
В ходе выступлений и дискуссий были рассмотрены такие жизненно важные вопросы, как поправки в Бюджетный кодекс РФ в связи с осуществлением реформ в органах исполнительной (законодательной) власти субъектов РФ и местном самоуправлении; макроэкономические условия формирования федерального бюджета-2004; актуальные проблемы межбюджетных отношений; финансовое обеспечение реформы ЖКХ и многие другие.
Предлагаем вниманию читателей некоторые из выступлений участников семинара.
Начальник Главного финансового управления администрации Красноярского края Александр НОВАК
Анализ ситуации, сложившейся за годы проведения федеральной налоговой реформы
В целом объективная оценка влияния основных параметров федерального бюджета-2004 на экономику российских регионов возможна лишь с позиции анализа проведения федеральной налоговой реформы и ситуации с исполнением консолидированных бюджетов субъектов РФ.
Совершенно ясно, что в процессе проведения налоговой реформы Красноярский край за последние три года стал де-факто дотационным регионом. Денег не хватает даже на текущие расходы.
Изменяющееся федеральное законодательство ограничивает возможности субъекта РФ по развитию (увеличению) налогового потенциала территории. Усилия исполнительной власти направлены на «латание дыр», ежегодно возникающих при очередном этапе проведения налоговой реформы.
Трудности переходного периода связаны в первую очередь с ежегодным сокращением доходной базы бюджетов субъектов РФ, а также с увеличением расходных полномочий и усугубляются несовершенством федерального налогового законодательства, допускающего возможность для крупных промышленных групп правомерно «уводить» с территорий одних субъектов РФ денежные потоки в зоны с благоприятным налоговым климатом.
С одной стороны, субъекты РФ лишены стимулов для развития собственной доходной базы — ежегодно в ходе налоговых реформ «пояса приходится затягивать все сильнее»; а с другой стороны, возможности субъектов по ее увеличению ограничены рамками того же федерального законодательства.
Как и в других субъектах РФ, изменения в налоговом законодательстве, произошедшие в течение 2001–2002 гг., негативно повлияли на доходы консолидированного бюджета Красноярского края. Начиная с 2001 г. произошло поступательное вымывание доходов консолидированного бюджета на 9 млрд руб.
Здесь необходимо отметить, что изменения законодательства, направленные на увеличение доходов бюджетов субъектов РФ, обеспечили поступление 6,7 млрд руб. Таким образом, общее снижение доходной базы бюджета края составило 2,3 млрд руб.
При этом простые с точки зрения налогового администрирования виды налогов — такие, как налог на добавленную стоимость (1,5 млрд руб.), налог на содержание жилищного фонда (0,9 млрд руб.), налог на пользователей автомобильных дорог — замещаются ресурсными платежами, имеющими в ряде случаев целевой характер или зависимость от природно-климатических условий.
Увеличивается доля налогов, уплачиваемых один раз в квартал (налог на имущество) или два раза в год (земелъный и транспортный налоги), что способствует возникновению кассовых разрывов.
В 2002 г. с введением в действие глав 25 и 26 НК РФ, роль налога на прибыль в доходах консолидированного бюджета по сравнению с 2000 г. снизилась более чем в два раза — с 45,2 до 22,2% (в абсолютном выражении поступление налога сократилось на 3,9 млрд руб.).
Использование предприятиями, добывающими руды цветных металлов, предоставленного главой 26 НК РФ права исчисления налога на добычу полезных ископаемых исходя из затрат на добычу, сократило удельный вес налога на добычу более чем в 2,5 раза — с 4,9 в 2000 г. до 1,9% в 2002 г. Вновь введенный налог на добычу компенсирует лишь часть потерь, связанных с отменой платы за пользование недрами и отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы.
Единственным стабильным источником остается налог на доходы физических лиц.
Совокупные потери от изменения налогового законодательства в части налогообложения прибыли организаций и добычи полезных ископаемых составили 1,9 млрд руб. При этом обозначенные потери фактически оказались некомпенсированными, несмотря на комплекс таких мер, как индексация ставок акцизов и ресурсных платежей и увеличение нормативов отчисления в бюджет субъекта РФ по налогу на доходы физических лиц (с 99 до 100%), по земельному налогу (с 70 до 85%), по плате за пользование водными объектами и платежам за пользование лесным фондом (с 60 до 100%).
Необходимо особо отметить, что реформа налогового законодательства, сопровождающаяся потерями доходов консолидированного бюджета края, проводится при одновременном увеличении расходных полномочий края.
В частности, неисполнение доходов повлекло невыполнение бюджетных обязательств, в результате чего по состоянию на конец прошлого года сложилась кредиторская задолженность бюджетных учреждений края в объеме 5,5 млрд руб., выросшая с началом года на 1,9 млрд руб. или на 47,6%.
Не изменилась ситуация с формированием доходной части бюджета и в текущем году: ожидаются существенные (около 2 млрд руб.) потери бюджета в связи применением поправок к главе 22 по акцизам на нефтепродукты. Установленный НК РФ порядок уплаты акцизов на нефтепродукты обеспечивает незначительные (менее 400 млн руб.) поступления в консолидированный бюджет края.
Поступление акцизов в бюджет края по итогам работы за период с января по апрель 2003 г. составило 21,6 млн руб. (при плане 623,0 млн руб.). Годовое бюджетное назначение по акцизам на нефтепродукты исполнено за четыре месяца менее чем на 1%.
При этом необходимо отметить, что увеличение ставки налога на прибыль, зачисляемого в бюджет субъекта РФ, с 14,5 до 16%, индексация ставок акцизов по видам подакцизной продукции с 15 до 45%, земельного налога и арендной платы за земли в 1,8 раза, а также введение транспортного налога не компенсируют потери консолидированного бюджета края от отмены:
• налога на пользователей автомобильных дорог;
• налога с владельцев транспортных средств;
• налога на покупку иностранных денежных знаков и документов, выраженных в иностранной валюте;
• от изменения порядка налогообложения по единому налогу на вмененный доход и сбору на уборку территорий;
• от зачисления в федеральный бюджет акцизов на табачные изделия в размере 100%.
Таким образом, общая сумма потерь консолидированного бюджета края от изменения налогового законодательства ожидается в 2003 г. в сумме более 4,9 млрд руб.
Что может повлечь за собой
снижение доходной базы бюджета-2003
снижение доходной базы бюджета-2003
Учитывая острый дефицит финансовых ресурсов, в целях обеспечения бесперебойного финансирования первоочередных расходов бюджета края при составлении краевого бюджета на 2003 г. было принято решение о децентрализации средств краевого целевого бюджетного дорожного фонда.
Вынужденной мерой явилась также максимальная приостановка действия краевых целевых программ на 2003 г., отмена социальных льгот и выплат; были сведены к минимуму планируемые расходы на приобретение оборудования и проведение капитального ремонта в бюджетных учреждениях края. За последние годы практически не запланированы капитальные вложения в строительство в рамках краевой адресной инвестиционной программы.
В целях компенсации недопоступления доходов в бюджет края потребовалось привлечение дополнительных заемных средств. По сравнению с началом 2002 г. государственный долг края вырос на 3,6 млрд руб. и составил на начало 2003 г.– с учетом всех обстоятельств (получения, погашения, переоформления и т.д.) — 6,8 млрд руб. или 43% от объема собственных доходов краевого бюджета. Увеличился планируемый на 2003 г. объем заимствований краевого бюджета.
С 1 октября текущего года правительством РФ планируется повышение заработной платы работникам бюджетной сферы на 33%. По предварительной информации компенсация расходов бюджетов субъектов, связанных с повышением зарплаты, не планируется. В настоящее время в федеральном законе «О федеральном бюджете на 2003 год» не предусмотрено оказание финансовой помощи бюджетам субъектов РФ на компенсацию указанных дополнительных расходных обязательств, что нарушает требования статьи 131 Бюджетного кодекса РФ.
Аналогичная ситуация складывалась и при исполнении бюджета-2002, когда увеличение в декабре 2001 г. заработной платы работников бюджетной сферы повлекло за собой увеличение расходов бюджета края на 5,6 млрд руб., в то время как компенсация этих расходов из федерального бюджета составила лишь 345 млн руб. Это сразу — наряду с проведением налоговой реформы — лишило край 7–12 млрд руб., и де-факто Красноярский край стал дотационным регионом.
Возможные последствия проведения
федеральной налоговой реформы в 2004 году
федеральной налоговой реформы в 2004 году
По нашим оценкам, ожидаемые в 2004 г. изменения налогового законодательства приведут к дальнейшему снижению доходной базы бюджета Красноярского края.
Реформирование системы имущественных налогов не позволит получить дополнительные доходы в бюджеты субъекта РФ. В частности, по налогу на имущество организаций, с одной стороны, ожидается увеличение предельной ставки налога и незначительное расширение полномочий субъектов РФ (кроме конкретных размеров налоговых ставок и льгот субъектам РФ предоставляется право устанавливать порядок и сроки уплаты). С другой стороны, произойдет существенное снижение налоговой базы за счет исключения из нее стоимости запасов и затрат.
Вероятнее всего перед субъектами РФ возникнет необходимость предоставления налоговых льгот категориям налогоплательщиков, которые в соответствии с действующим федеральным законодательством пользуются ими в настоящее время (бюджетные и научные организации, предприятия, имеющие на балансе и в собственности объекты ЖКХ). Реализация предоставленных субъекту РФ полномочий будет ориентирована на недопущение снижения поступлений в бюджет по имущественным налогам, что не позволит использовать в полной мере возможности налога на имущество организаций в целях проведения налоговой политики, стимулирующей развитие экономики в регионе.
Индексация ставок акцизов в предстоящем году не обеспечит пропорционального увеличения доходов. Неоднократная индексация ставок акцизов отрицательно сказывалась на производственной деятельности организаций-производителей, находящихся на территории края (снизился объем производства подакцизной продукции и спрос на эту продукцию со стороны населения).
Отмена сбора на нужды образовательных учреждений и основных местных налогов и сборов — на уборку населенных пунктов и целевого сбора на содержание муниципальной милиции — приведут к потерям консолидированного бюджета края в сумме около 1,7 млрд руб. Источники же компенсации потерь бюджетов субъектов РФ от отмены этих налогов не определены.
Ни один из рассматриваемых вариантов компенсации потерь бюджетов субъектов РФ от отмены налога с продаж в отдельности не может обеспечить компенсацию выпадающих доходов. Не компенсируют потери от отмены налога с продаж и других налогов такие меры, как:
• передача в бюджеты субъектов РФ части налоговых поступлений по специальным налоговым режимам, зачисляемой в федеральный бюджет (это даст незначительное увеличение доходов — на 238 млн руб.);
• передача в региональные бюджеты части акцизов на нефтепродукты, поступающей в настоящее время в федеральный бюджет, обеспечит поступление не более 300 млн руб. Недоработка федерального законодательства в части порядка взимания этих акцизов не позволяет в настоящее время обеспечить поступление этого дохода в большем размере.
Для бюджета Красноярского края предпочтительным представляется вариант установления норматива отчислений в бюджет субъектов РФ от НДС в размере 12% (или передачи 2% ставки налога) — 1400 млн руб.
Таким образом, следует подчеркнуть, что только совокупность всех вышеперечисленных мер позволит компенсировать потери консолидированного бюджета края в связи с изменением законодательства.
В условиях проведения налоговой реформы и роста расходных полномочий Красноярский край — казалось бы, дотационная территория де-факто. Однако де-юре он — донор.
Несовершенство методики распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФПР)
Применяемая Минфином методика распределения средств фонда в 2003 г. не учитывает ряд существенных особенностей Красноярского края, что приводит к искажению реальной оценки налогового потенциала и стоимости бюджетных услуг. В частности, все эти годы Красноярский край объективно нуждался в финансовой помощи из федерального бюджета, однако использование Минфином РФ при расчете долей ФФФПР методики, базирующейся на данных о добавленной стоимости конъюнктурно благоприятного 2000 г., исключили возможность получения такой помощи.
Исполнение консолидированного бюджета в условиях проводимой налоговой реформы происходило на фоне снижения по сравнению с 2000 г. уровня мировых цен на цветные металлы и, как следствие, снижения налогового потенциала края.
Расчет добавленной стоимости по ЗАТО осуществляется расчетным путем пропорционально удельному весу численности населения ЗАТО в общей численности по краю (статистика по добавленной стоимости в разрезе муниципальных образований отсутствует).
Методика расчета индекса бюджетных расходов не учитывает ряд объективных факторов, ведущих к удорожанию бюджетных услуг на территории края.
В настоящее время администрацией края проводится работа по урегулированию межбюджетных отношений с федеральным центром с целью получения в 2004 г. дотаций из федерального бюджета. Нами подготовлены и в ближайшее время будут представлены предложения по уточнению положений методики, учитывающие особенности формирования добавленной стоимости в Красноярском крае, а также позволяющие при расчете индекса бюджетных расходов учитывать некоторые виды расходов (расходы на финансирование сельского хозяйства, охраны окружающей среды и пр.).
Кроме того, необходимо особо отметить тот факт, что Красноярский край не получает из федерального бюджета средств на финансирование северного завоза.
Вместе с тем негативное влияние на бюджет края оказывает наличие нефинансируемых федеральных социальных обязательств. Кроме того, порядок предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов на реализацию данных обязательств до настоящего времени не разработан. В результате возникает кредиторская задолженность бюджета края перед предприятиями ЖКХ, что крайне негативно сказывается на их финансовом состоянии.
Процедурные моменты, возникающие в ходе подготовки проекта закона о федеральном бюджете на 2004 год
Негативно сказывается на собственных доходах бюджета существующая практика принятия на уровне РФ решений об изменении налогового и бюджетного законодательства в течение финансового года. Например, по единому налогу на вмененный доход для определенных видов деятельности в 2002 г. законом РФ от 30.07.02 г. № 110-ФЗ были внесены изменения в НК РФ в части установления системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход. При этом с 01.01.03 г. отменено действие закона РФ от 31.07.98 г. № 148-ФЗ. В результате, Красноярский край понесет потери в сумме не менее 123 млн руб. в связи с тем, что в декабре 2002 г. не поступили авансовые платежи за I квартал 2003 г.
Далее. В 2003 г. законом РФ от 31.12.02 г. № 191-ФЗ внесены изменения, существенно меняющие положения главы 263 НК РФ.
В текущем году подготовлен и рассмотрен в первом чтении проект федерального закона «О внесении изменений в статью 4 федерального закона «О плате за пользование водными объектами»», предусматривающий снижение ставок платы за пользование водными объектами для нужд ГЭС. Вступление в силу закона с 1 января 2003 г. повлечет некомпенсируемые потери консолидированного бюджета в сумме не менее 200 млн руб.
Нередки случаи утверждения федеральных налоговых законов непосредственно накануне нового финансового года. Например, по налогу на уборку территорий в 2003 г. законом РФ от 31.12.02 г. №191-ФЗ установлен объект налогообложения — фонд оплаты труда, в связи с чем местные бюджеты края несут потери в сумме более 622 млн руб.
Часто положения бюджетного законодательства, учтенные в законе о федеральном бюджете, вступают в законную силу лишь в середине финансового года. В частности, изменения бюджетной классификации, учтенные в законе о федеральном бюджете, утверждены федеральным законом №53-ФЗ лишь 6 мая 2003 г. При этом действующие законы о бюджетах субъектов вступают в противоречие с вновь принятой классификацией и требуют корректировки.
Проблема заключается не только в том, что это значительный объем технической работы, но в первую очередь в том, что согласно ст. 5 Бюджетного кодекса РФ невозможно отразить ассигнования по новой классификации на те расходы, которые уже произведены с начала финансового года до вступления в силу изменений и дополнений в бюджетную классификацию.
В результате по итогам исполнения за год мы сталкиваемся с проблемой отражения в отчете, представляемом в Минфин РФ, указанных расходов, поскольку они не укладываются в структуру, установленную бланком МФ РФ.
Меры стабилизации собственной
доходной базы бюджетов субъектов РФ
доходной базы бюджетов субъектов РФ
В целях стабилизации собственной доходной базы бюджетов субъектов и недопущения снижения уровня бюджетной обеспеченности в ходе продолжающейся налоговой реформы, а также подготовки проекта федерального бюджета на 2004 г. считаем необходимым:
• уточнить положения главы 22 НК РФ с целью изменения порядка взимания акцизов на нефтепродукты;
• ускорить принятие нормативной базы, регулирующей взимание платы за загрязнение окружающей природной среды. Состоявшееся в середине мая заседание кассационной коллегии Верховного суда оставило без удовлетворения жалобу правительства РФ на решение суда от 12 февраля 2003 г. Другими словами, это решение вступило в законную силу. В нем говорится, что ставки платы за загрязнение окружающей среды не законны — правительство не имело права делегировать их Минприроды;
• отказаться от практики принятия решений об изменении федерального налогового и бюджетного законодательства в течение финансового года, а в случае принятия таких решений предусматривать компенсацию потерь бюджета. Отказаться от практики принятия актов бюджетного законодательства РФ, применяемых к отношениям, возникшим до их принятия;
• в целях компенсации потерь консолидированного бюджета предусмотреть в 2004 г. нормативы отчислений от налога на добавленную стоимость в размере 12%, а также от акцизов на нефтепродукты и единого налога на вмененный доход и взимаемого при упрощенной системе налогообложения — 100 %;
• уточнить положения методики МФ РФ, используемой при расчете дотаций территориям из ФФФПР;
• не утверждать федеральным законом структуру расходов бюджетов субъектов РФ, так как в нем не могут быть в полной мере учтены особенности формирования расходной части бюджета каждого субъекта РФ.
Журнал «Бюджет» №6 июнь 2003 г.
