– Сергей Станиславович, в этом году финансовой системе Вологодчины исполняется 70 лет. Расскажите об истории ее создания, о людях, внесших особый вклад в эту работу.
– Финансовая система Вологодской области, несомненно, важнейший инструмент реализации экономической политики, и работа этой системы приносит впечатляющие результаты. Регион занимает шестое место в России по уровню бюджетной обеспеченности, стабильно растет число людей со средними доходами. Весомая часть бюджета области направлена на решение социальных проблем. Сегодня можно с уверенностью сказать, что политика, выработанная для развития экономики области, себя оправдала.
В настоящее время на подъеме находятся лесной и строительный комплексы, энергетика, машиностроение. Рост экономики за первое полугодие текущего года достиг 107,9%. Радует и аграрный сектор.
Конечно, за цифрами стоят люди. Работники финансовой системы области, профессионалы своего дела, высокообразованные специалисты каждый день прилагают усилия для повышения уровня жизни Вологодчины.
Финансовая система области берет свое начало с 1937 г., когда была образована сама Вологодская губерния. Первое штатное расписание областного финансового отдела было утверждено в Наркомате финансов РСФСР 9 декабря 1937 г., а первым заведующим был назначен С. И. Ширяев.
И хотя в ходе проводимых реформ и преобразований в стране перечень задач и функций финансовых органов претерпел ряд изменений, основные задачи, стоящие перед финансовыми органами, остались прежними: это мобилизация денежных средств, обеспечение финансирования, контроль за соблюдением государственной финансовой дисциплины и выполнением финансовых обязательств учреждений, предприятий и организаций перед государством.
Великая Отечественная война стала суровым испытанием для всего экономического уклада страны, ее бюджета и финансовой системы. Уже в первые дни войны на финансовые органы Вологодской области были возложены задачи по финансовому обеспечению оборонных работ, проведению мобилизации населения в ряды Красной Армии. Летом 1941 г. резко снизились объемы розничного товарооборота, а вместе с ними уменьшились и поступления в бюджет налога с оборота. Сократилось число промышленных предприятий, что также повлекло за собой прекращение платежей в бюджет. В такой ситуации финансисты Вологодской области приложили все усилия, чтобы в кратчайшие сроки заменить выбывающие источники доходов бюджета другими. Они сумели привлечь дополнительные ресурсы, ввести режим жесточайшей экономии.
– А с чем финансисты Вологодской области столкнулись в послевоенные годы?
– Важнейшим событием послевоенного периода как для всей страны, так для Вологодской области стало проведение денежной реформы и отмена карточной системы в декабре 1947 г. И хотя денежная реформа 1947 г. носила конфискационный характер, финансы государства она во многом оздоровила, упорядочив систему товарно-денежных отношений в стране и восстановив в правах такие понятия, как себестоимость, прибыль, рентабельность и хозрасчет.
В 1947 г. облфинотдел возглавил Василий Александрович Семенов, проработавший на этом посту до выхода на пенсию в 1965 г. В эти годы распределение бюджетных средств происходило на основе единого народнохозяйственного плана, который включал в себя задания по развитию страны в целом, ее регионов и территорий. В доходах бюджета доля прямых налогов с населения была незначительной. Основная масса доходов поступала в форме отчислений от прибыли предприятий и косвенных налогов. При недостатке доходов государства для финансирования плановых расходов бюджета применялись внутренние государственные займы. Особая роль в данном процессе отводилась облфинотделу, который отлично справлялся с поставленными Министерством финансов РСФСР задачами.
Кроме того, в 1950-е гг. стала стремительно меняться структура народного хозяйства области. После введения в эксплуатацию металлургического комбината, сталепрокатного завода, предприятий по выпуску химических удобрений в Череповце, возведения подшипникового завода в Вологде у бюджета появились новые доходные статьи. Изменения в экономике неизбежно сказывались и на организации работы облфинотдела.
Новый этап в развитии финансов СССР открыла экономическая реформа, начавшаяся в 1965 г., которая восстановила отраслевой принцип управления экономикой. Пост заведующего областным финансовым отделом занял Эдуард Михайлович Рогалевич, возглавлявший финансовую систему региона до 1986 г. Под его руководством была исполнена почти треть всех бюджетов области – 21 из 70, а общий стаж работы Эдуарда Михайловича в облфинотделе и в финансовом управлении составил 47 лет.
В те годы поступление доходов в бюджет области обеспечивалось в основном за счет отчислений от налога с оборота, от прибыли предприятий и организаций, а также за счет подоходного налога с населения. Ежегодные поступления платежей в государственный бюджет в 1970–1980-х гг. составляли 1,2–2,5 млрд руб. (в ценах 1961 г.). Перевыполнение плана по доходам бюджета области позволило профинансировать строительство и капитальный ремонт многих больниц, школ и других детских учреждений в городах и районах.
Позже, в середине 1980-х гг., Министерство финансов страны доводило до области контрольные цифры, на основе которых формировались бюджеты области, городов и районов. Безусловно, работа по составлению проекта бюджета проводилась в тесном контакте с экономическими службами отделов и управлений облисполкома и облпланом. Утверждался бюджет на сессии областного Совета народных депутатов, где с докладом выступали руководитель финансового управления и председатель планово-бюджетной комиссии. Большое внимание уделялось контролю за выплатой заработной платы сотрудникам бюджетных учреждений. Разумеется, у такой организации работы были свои достоинства и недостатки, однако задолженности по зарплате в те годы не существовало.
– Как вологодские финансисты встретили перестройку? Как повлияли на их работу политические и экономические перемены в стране?
– Повышение роли облфинотдела в экономической и культурной жизни области привело к созданию на его основе в 1982 г. областного финансового управления, руководителем которого в 1986 г. был назначен Вениамин Яковлевич Алексеев. Вскоре после того, как он возглавил финансовое управление, в СССР начались глобальные изменения – страна «повернулась лицом к рынку». Возникло частное предпринимательство, прошла приватизация, был преодолен дефицит фондов, сырья, товаров. Из отчетов о выполнении годовых бюджетов исчезли фразы, объяснявшие «недопоступление налога с оборота в связи с непоставкой товаров из других регионов».
Изменился порядок формирования доходной части бюджетов, территории получили большую самостоятельность, но появились и новые проблемы: разрастался экономический кризис, только некоторые предприятия оказались способными работать в новых условиях; неплатежи, сокращение объемов производства привели к резкому снижению бюджетных поступлений, к хроническому дефициту бюджета. И только рачительность и бережливость всех предыдущих руководителей финансовой системы помогли области устоять.
В 1990-х гг. в кризисной ситуации оказались не только государственные финансы, а вся финансовая система. В 1991 г. был принят ряд мер по ужесточению бюджетной политики. В частности, были резко повышены отчисления на социальное страхование, установлен порядок обязательной продажи предприятиями 40% своей валютной выручки по фиксированному обменному курсу, введен налог с продаж и ряд других налогов, проведено ограниченное повышение розничных цен.
– Что изменилось в деятельности финансовых органов Вологодской области в ходе реформ 1997–2006 гг.?
– Данный период развития финансовой системы региона уверенно можно назвать реформаторским. Со вступлением в силу Бюджетного кодекса РФ бюджетный процесс осуществляется в рамках федерального закона. Принципы построения бюджетной системы ориентированы на стабильность и прозрачность общественных финансов страны.
Для Вологодской области период реформ связывается также с политическим курсом губернатора Вячеслава Евгеньевича Позгалева и пришедшей вместе с ним новой политической командой, одним из самых ярких представителей которой стала Галина Сергеевна Изотова, возглавившая государственные финансы области. Именно она провела ключевые преобразования областной финансовой системы, результаты которой во многом опережали успехи России в целом.
Стартовые позиции реформы оказались очень низкими. По итогам 1996 г. доходная часть консолидированного бюджета области была выполнена только на 67,5%. Недоимка по налогам и сборам возросла за год в 3,7 раза и достигла 320,3 млн руб. Ситуация обострялась отсутствием наличных денежных средств. За 1996 г. половина налоговых платежей поступила в бюджет в форме безденежных зачетов и векселей. Как следствие, возникали сложности с исполнением бюджетов. В области образовалась значительная задолженность по заработной плате работникам бюджетной сферы, коммунальным расходам и социальным выплатам населению. К 1997 г. дефицит областного бюджета достиг 21,5% к объему собственных доходов.
При огромных бюджетных долгах начальные меры выглядели весьма непопулярными. Вместо увеличения налогового пресса, обескровливающего экономику, но латающего сиюминутные бюджетные дыры, был взят курс на государственную экономическую поддержку производителей. Для подъема экономики и привлечения инвестиций в трудных для бюджета области условиях удалось ослабить налоговое бремя предприятий и организаций. С 1998 г. по 2001 г. проводилась реструктуризация налоговой задолженности по платежам в бюджеты всех уровней.
И вот результат. За 10 лет в экономику области привлечено 228,5 млрд руб. инвестиций в основной капитал. С каждым годом приток средств увеличивается: так, в 2006 г. объем инвестиций по сравнению с 1996 г. возрос в 19 раз. Уровень промышленного производства за тот же период увеличился в 1,5 раза, и область вернулась к докризисным показателям 1991 г. Регион достиг дореформенных объемов с качественно иной продукцией, востребованной на рынке. Более 40% продукции, производимой в Вологодской области, поставляется на экспорт.
Созданная благоприятная социально-экономическая среда положительно повлияла на состояние доходной части бюджета. Объем доходов консолидированного бюджета области в 2005 г. увеличился по сравнению с 1996 г. в 10,6 раза. С 2000 г. регион является донором.
Департамент финансов одним из первых в стране приступил к реализации пилотного проекта реформирования региональных финансов. Роль бюджета в социальном развитии области становится определяющей. На протяжении этих лет удельный вес социальных расходов в общем объеме расходной части областного бюджета варьировал в диапазоне от 28 до 39,5%. Поскольку первоочередное внимание уделялось решению социальных проблем, за 10 лет в области удалось достичь социальной стабильности, что выразилось в отсутствии с 1999 г. задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы, росте уровня заработной платы (в отдельные периоды опережающими темпами по сравнению с ситуацией в целом по России), отсутствии социальной напряженности. Кроме того, с 2001 г. область не имеет задолженности по пособиям гражданам, имеющим детей.
С преодолением кризиса чрезвычайные меры, направленные на подъем экономики, в бюджетной политике области уступили место многообразным формам государственной поддержки и стимулирования экономического роста. Инвестиционная политика региона регулируется на уровне областного закона, действует государственная инвестиционная программа. Инструменты бюджетной поддержки достаточно разнообразны.
Решением межведомственной рабочей группы по реформированию региональных финансов в августе 2005 г. Вологодская область заняла первое место среди субъектов РФ по результатам внедрения новых стандартов управления региональными финансами. В этот период активно внедряются передовые бюджетные технологии. Область одной из первых перешла на казначейское исполнение бюджетов. В регионе создается информационная сеть, позволяющая обеспечить контроль за наполнением бюджета в режиме реального времени.
Департамент финансов инициировал введение с 2000 г. областной программы ипотечного жилищного кредитования. Созданный в области механизм ипотеки позволяет объединить и эффективно использовать два финансовых потока – инвестиции в строительство и ипотечное кредитование населения. В 2004 г. появились новые схемы оказания государственной поддержки молодым семьям в части предоставления субсидии на первоначальный взнос и при рождении (усыновлении) ребенка.
В 2004–2005 гг. идет активная подготовка реформы местного самоуправления, создаются ее финансовые основы, а с января 2006 г. реформа осуществляется в полном объеме. Кроме областного бюджета принято 372 самостоятельных местных бюджета в муниципальных районах, городских округах, городских и сельских поселениях.
Сегодня Департамент финансов Вологодской области – современный орган исполнительной власти, известный своими достижениями и за пределами региона. Но изменение структуры не главное. Главное – это большая сплоченная команда профессионалов, имеющих опыт поиска решений в новых условиях и новых направлениях. Готовность людей к самоотверженному труду до результата – отличительная черта всех членов этой команды. Сейчас можно смело утверждать, что нынешнее поколение финансистов бережно хранит традиции истинного профессионализма прежних поколений.
– Какие задачи ставит правительство Вологодской области, выстраивая финансовую политику сейчас?
– Начиная с 2000 г. Вологодская область является регионом-донором и соответственно не получает финансовой помощи из федерального Фонда финансовой поддержки субъектов РФ на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Чтобы не только удержаться на сегодняшних позициях, но и двигаться вперед, мы должны стремиться к совершенствованию бюджетной и налоговой политики. В перспективе бюджет области сохранит социальную направленность, в то же время объем средств, направляемых на развитие, будет возрастать.
Сегодня консолидированный бюджет области включает в себя собственно областной бюджет и бюджеты 372 муниципальных образований, в том числе 26 муниципальных районов, двух городских округов, 22 городских и 322 сельских поселений. Доходы бюджета Вологодской области на 2007 г. сложились в сумме 33,5 млрд руб. При этом доля безвозмездных поступлений из федерального бюджета в виде субвенций и субсидий составила 7,5%.
На финансирование социальной сферы, социально значимых мероприятий в бюджете области предусмотрено 25 млрд руб., что составляет 67,7% от общей суммы расходов; на поддержку отраслей национальной экономики, включая сельское хозяйство, в 2007 г. выделено 11% от общей суммы расходов. Доля расходов консолидированного бюджета области, направляемых на развитие, составляет 10%.
Главными целями бюджетной политики в 2007 г. являются безусловное выполнение органами власти взятых на себя бюджетных обязательств, обеспечение сбалансированности бюджетов всех уровней и ориентация бюджетных расходов на достижение конечного результата. Департамент финансов исходит из того, что ключевым принципом бюджетного процесса должна быть максимальная эффективность использования бюджетных средств. Для достижения поставленных целей правительством области утверждены Концепция реструктуризации государственного сектора и повышения эффективности бюджетных расходов в Вологодской области на период до 2010 г. и план мероприятий по ее реализации, предполагающие внедрение среднесрочного планирования как основы для формирования ежегодных проектов бюджетов, стимулирование органов государственной власти области и органов местного самоуправления муниципальных образований к увеличению собственной доходной базы, законодательное обеспечение стабильности и максимального объема поступлений собственных доходных источников областного и местных бюджетов, совершенствование управления государственной собственностью, ее эффективное использование, а также сохранение социальной направленности бюджета области, увеличение результативности межбюджетных отношений с муниципалитетами, повышение качества управления региональными и муниципальными финансами.
Первый этап (2007–2008 гг.) включает в себя мероприятия, направленные на внедрение новых методов управления региональными финансами. На втором этапе (2009–2010 гг.) планируется усовершенствовать практику использования новых методов повышения эффективности расходов и сформировать целостный механизм управления региональными финансами.
С учетом анализа ситуации с доходной базой бюджета области в разрезе налоговых и неналоговых источников и определения мер административного и иного воздействия, влияющих на поиск резервов, повышение собираемости и совершенствование администрирования доходных источников, разработаны мероприятия по привлечению дополнительных доходов в областной бюджет на период до 2010 г. и основные направления по повышению качества и доступности социальных услуг, эффективности социальной инфраструктуры, оптимизации бюджетных расходов на период до 2010 г. Предложенные меры послужат стимулом для роста поступлений в местные бюджеты единого налога на вмененный доход, налога на доходы физических лиц и налога на имущество физических лиц.
Но собрать налоги – это лишь одна сторона бюджетирования. Крайне важно максимально эффективно распорядиться полученными средствами. И здесь огромную роль играет бюджетирование, ориентированное на результат. Сутью БОР является распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств с учетом достижения конкретных результатов предоставления услуг. Данное направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых измеримых результатов.
Условия для внедрения новой системы финансирования сегодня в области созданы. Ключевыми направлениями реформирования на региональном уровне стало внедрение в бюджетный процесс четырех базовых инструментов БОР: реестра расходных обязательств, докладов о результатах и основных направлениях деятельности, процедур формирования, утверждения, реализации и прекращения региональных целевых программ, а также перспективного финансового планирования.
Основные направления деятельности правительства области по повышению качества и доступности социальных услуг, эффективности социальной инфраструктуры, оптимизации бюджетных расходов позволяют более эффективно и результативно использовать имеющиеся ресурсы с учетом изменения бюджетной политики в рамках реформирования бюджетного процесса.
С 2007 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 мая 2007 г. № 296 Вологодская область участвует в реализации пилотного проекта, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения. Кроме того, постановлением Правительства РФ от 3 марта 2007 г. № 140 регион признан победителем в конкурсном отборе по реализации административной реформы.
Вологодская область не ограничивается планированием на один год, а формирует свои прогнозы и на будущее. Начиная с 2002 г. ежегодно составляется среднесрочный финансовый план областного бюджета по укрупненным показателям бюджетной классификации, который с 2004 г. утверждается постановлениями правительства области и представляется в Законодательное собрание области в составе документов к проекту областного бюджета на очередной финансовый год. Среднесрочный финансовый план областного бюджета является основой для стратегического подхода в бюджетном планировании, ориентированном на результат, и, с одной стороны, обеспечивает стабильность, преемственность и предсказуемость бюджетной политики, а с другой – позволяет вносить в прогнозируемые показатели ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения.
Справка «Бюджета»
Сергей Станиславович ТУГАРИН, первый заместитель губернатора области
Родился 25 июня 1960 г.
В 1984 г. окончил Череповецкий государственный педагогический институт им. А. В. Луначарского.
В 1984–1994 гг. работал на Череповецком металлургическом комбинате, прошел путь от инженера-программиста лаборатории конверторного цеха до главного электрика по автоматизации конверторного производства.
1994–1995 гг. – начальник валютного отдела АКИБ «Соколбанк».
1995–1996 гг. – начальник валютного управления Металлургического коммерческого банка Череповца.
1996–1997 гг. – начальник валютного отдела, затем заместитель управляющего по валютным операциям Череповецкого филиала ТОО «Промышленно-купеческий банк “Традиция”».
1997–2005 гг. – председатель правления ТОО «Промышленно-купеческий банк “Традиция”», ЗАО «АКБ “Традиция”», ЗАО «Промэнергобанк», ОАО «Промышленный энергетический банк».
2005–2006 гг. – управляющий филиалом ОАО «Внешторгбанк».
С 2006 г. по настоящее время – и. о. начальника Департамента финансов, первый заместитель губернатора Вологодской области.
Награжден нагрудным знаком «За заслуги перед банковским сообществом».
