Полномочный представитель Президента РФ в Сибирском федеральном округе Виктор Александрович ТОЛОКОНСКИЙ о роли, значении и финансовой базе местного самоуправления, перспективах Федерального закона №
— Виктор Александрович, вы были председателем городского собрания и мэром Новосибирска — крупнейшего муниципального образования нашей страны, неоднократно избирались президентом Ассоциации сибирских и дальневосточных городов и знаете о местном самоуправлении не понаслышке. В каком состоянии, на ваш взгляд, находится этот важнейший институт гражданского общества? Каковы перспективы его развития и в целом в России, и на территории Сибирского федерального округа?
— Местное самоуправление не теряет своего значения. Наоборот, в современных условиях его роль серьезно возрастает. Есть несколько факторов, которые объективно способствуют этому. Государство и общество ставят перед собой масштабные задачи. Процесс развития экономики, инфраструктуры, общества и системы власти предполагает серьезную децентрализацию, вовлечение в процесс выработки и принятия решений широкого круга экспертных, общественных сил. Когда есть какие-то острые кризисные явления, нужна централизация, но при решении задач развития общество, на мой взгляд, играет определяющую роль. Поэтому нам требуется усиление возможностей, полномочий и роли института местного самоуправления.
Хотелось бы выделить и другой круг задач. Я всегда настаивал на том, что местное самоуправление — это не только муниципальный совет и руководитель города или района. Местное самоуправление — это максимальная активизация населения. Это гражданская функция. Для нас также важны территориальные органы самоуправления, создаваемые по месту жительства советы в школах, уличные комитеты, домовые комитеты, ТСЖ как форма объединения населения. И еще мне представляется, что эффективное развитие обязательно предполагает рост уровня доверия общества к власти.
От качества функционирования наиболее массового института власти зависит очень многое. Губернатор не успеет побывать везде, увидеть все проблемы. Люди обычно не знают чиновников из органов власти субъектов Федерации ни по фамилии, ни в лицо. А вот муниципальных депутатов, заведующего районо, главного врача больницы, руководителя коммунальной службы и мэра люди должны знать. Увы, в действительности дело обстоит далеко не так. И для того чтобы лучше реализовать потенциал местной власти, государство и общество должны быть заинтересованы в существенном обновлении законодательства о местном самоуправлении.
Необходимо расширение полномочий, наделение органов местного самоуправления дополнительными источниками доходов и повышение роли местных бюджетов. Не может быть эффективным институт власти, если у него нет собственной базы, собственного бюджета, налоговых источников. Если бюджет муниципалитета на
Понятно, что под дополнительные полномочия нужны источники доходов. Тут тоже все достаточно понятно, есть опыт работы в
— Каково ваше отношение к разработке на федеральном уровне концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации?
— Закон №
Кто должен этим заниматься? С одной стороны, экспертное сообщество. С другой стороны, инициатива должна максимально исходить от крупных ассоциаций органов местного самоуправления. Им следует проявлять инициативу, обсуждать проекты на своих форумах и предлагать их правительству и профильным комитетам Госдумы. А на завершающем этапе должна быть созвана некая ассамблея, куда вошли бы представители Правительства России, субъектов Федерации и союзов местной власти. На основе подготовленных вариантов можно было бы уточнить детали, устранить противоречия и потом вынести текст на окончательный суд Президента России. Затем по его поручению законопроект был бы внесен в Госдуму.
— Если говорить про Сибирский федеральный округ, то его города всегда отличались своим, особым нравом. Именно здесь еще во времена СССР была образована Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, и институт местного самоуправления представляется более значимым и авторитетным, чем по другую сторону Урала. Чем вы можете это объяснить?
— В Сибири достаточно много крупных городов, но из-за больших расстояний одна агломерация не подавляет другую. А в центре России очень многое зависит от Москвы. При этом города Сибири достаточно серьезно концентрируют экономическую и социальную жизнь, здесь ярко выражена их региональная «столичность». Они всегда стремились выйти на федеральный уровень и объединиться. И как в любом большом деле, заметную роль играли личности, мэры городов. Не скажу, что Сибирь очень выделялась, но мы действительно дорожили этой общностью. Кроме того, рядом с нами было «Сибирское соглашение» (ассоциация сибирских регионов). Поэтому — работали.
— В современных условиях создание агломераций рассматривается как одно из стратегических направлений пространственного развития страны, позволяющее создать опорный каркас системы управления. Минрегионом озвучен проект программы ускоренного создания в России небольшого числа городских агломераций вокруг крупнейших российских городов с образованием высокоурбанизированных территорий за счет межгородских пространств. Как вы относитесь к данным предложениям, учитывая специфику Сибири? В чем видите позитивные и негативные стороны процесса агломерирования?
— Большое значение имеет объективный процесс, не столько управляемый, сколько естественный. Все большие города, как правило, растут. К ним тяготеют другие населенные пункты. И безо всяких административных решений рядом с большим городом появляются другие муниципальные образования, которые затем образуют с ним единое целое. Вот, например, Бердск — старинный город, основанный задолго до Новосибирска. Но после войны рос Новосибирск. Бердские промышленные гиганты — радиозавод «ВЕГА», электромеханический завод (БЭМЗ), завод биопрепаратов, химзавод тоже росли и развивались. И все равно было очевидно, что Новосибирск становится миллионником, а Бердск вряд ли перешагнет «потолок» в 100 тысяч. Исходя из этого, Бердску не было смысла открывать вузы, а в Новосибирске они появлялись один за другим. Вместе с тем новосибирцы приезжали в окрестности Бердска, строили дачи, создавали садовые общества, отдыхали. Бердская молодежь училась в новосибирских вузах, кто-то ездил на работу в соседний город... Так сложилась единая агломерация.
Кроме того, вокруг почти любого большого города формировался сельский район, и это предполагало согласованные управленческие действия. Для того же Новосибирска было важно, чтобы из пригородов, из Новосибирского сельского района люди приезжали на работу. Город выигрывал от этих связей, потому что подоходный налог (основной для местного самоуправления) взимается по месту работы. А дальше образуется некий вакуум, когда власть не понимает, как реагировать на все эти процессы. И даже появляются посвященные этому программы Минрегиона России...
На мой взгляд, ничего сложного здесь нет. Для того чтобы согласовать интересы двух или трех муниципалитетов, достаточно полномочий субъекта Федерации. Он давно должен был сформулировать программу действий, подкрепить ее специальными соглашениями между муниципалитетами, определить прямые и дополнительные источники финансирования. Агломерационную политику, на мой взгляд, нужно выделить в задачи субъекта Федерации. Мы часто излишне спорим и уходим от реального решения большинства проблем, когда начинаем думать о границах. Изменение границ — очень сложный процесс, в демократическом государстве связанный с учетом мнения населения. Но ведь не границы как таковые кому-то нужны, а пространственные возможности для решения определенных задач. К примеру, Новосибирску требуется земля для создания полигона для захоронения отходов. Выбирается подходящая территория, и на уровне субъекта принимается решение. А в соглашение между муниципалитетами закладывается то, что губернатор прописывает в своем постановлении. И юридических тут нарушений нет, и в управленческом смысле все быстро делается, не требует бесконечных совещаний и согласований.
На агломерационную политику влияет и субъективное желание глав некоторых городов выйти на миллионный уровень. Город имеет 900 тысяч населения, и набрать еще 100 тысяч не так-то просто, поэтому возникает идея присоединить все близлежащие пригороды. Но ведь это не должно быть самоцелью. Если объединение вызывает сложности, лучше его не затевать. Правила игры должны быть одинаковыми для любых городов, просто нужно учитывать численность населения при распределении бюджетных средств, но не стоит ради этого ломать сложившиеся отношения.
Новосибирск не имеет границ с городами Бердском, Обью, наукоградом Кольцово, Новосибирским сельским районом, и все это, конечно, единая система. Поэтому я часто говорю, что население Новосибирска превышает 1,5 миллиона человек. Но я убежден, что объединяться надо постепенно. Не факт, что сразу после объединения для жителей, например, Оби наступят благодатные времена. Областному центру хватает своих проблем. Решение некоторых из них может быть найдено на уровне субъекта Федерации. В свое время, будучи губернатором, я не успел это сделать, но, на мой взгляд, одно из решений очевидно: необходимо создать единую компанию, управляющую водоканалами. В настоящее время Бердск, Сибирское отделение РАН, наукоград Кольцово имеют один коллектор, стоки из которого поступают в новосибирские очистные сооружения. При разных системах, разных структурах формируются дополнительный налог на добавленную стоимость, дополнительные издержки, так как каждый отдельный водоканал создает свою диспетчерскую, аварийную службу. Следует сделать так, чтобы каждый муниципалитет отдал свои сети, объекты в управление единой компании, и тогда не будет никаких новых налогов и дополнительных затрат. Заинтересованность в этом должна проявлять региональная власть, поскольку все межмуниципальные отношения — компетенция субъекта Федерации.
— В прошлые годы на уровне местного самоуправления возник новый институт сити-менеджерства. Как вы его оцениваете? В свете перехода на прямые выборы губернаторов этот вопрос вновь стал актуальным. Главы муниципальных образований ближе к людям, у них гораздо больше оснований для избрания населением, чем у губернаторов.
Что вы думаете о введении обязательности прямых выборов глав муниципалитетов?
— Право на жизнь имеют разные позиции. В одних странах руководителей муниципалитетов избирает население прямым голосованием, в других, в том числе самых развитых, мэров выбирают из состава членов городского совета. Я видел в соседних городах США разные модели. У Новосибирска есть побратимы: Миннеаполис и Сент-Пол. Эти два города находятся в одном штате, рядом друг с другом, образуя одну агломерацию без границ. Но в одном из них мэр избирается всеобщим голосованием, в другом — из числа депутатов. И это не вносит сумятицу в управление, так что вопрос лучше отдать на усмотрение самого населения. Очень важно, чтобы, обсуждая какие-то местные проблемы, мы всегда исходили из базового принципа, согласно которому организация местного самоуправления — функция самих граждан.
Если опираться на сложившуюся систему распределения функций и полномочий между представительными и исполнительными органами власти, то лично мне по вкусу (не как полпреду или бывшему губернатору, а как гражданину) прямые выборы. Но если соотношение полномочий несколько скорректировать, то на самом деле может быть эффективной и модель, при которой глава города избирается из состава депутатов. Такой подход обязательно должен предполагать, что у главы местного самоуправления, избранного из числа депутатов, появляется очень большой круг полномочий и обязанностей. Все-таки это не просто председатель городского совета, который проводит конкурс, или сити-менеджер, работающий сам по себе, это именно полноценный мэр.
В Америке и при той, и при другой модели полномочия у мэров одинаковые. И мэр, избранный из числа депутатов, специальных сити-менеджеров не назначает. Он назначает заместителей, других чиновников и обладает очень большими полномочиями по управлению городом. А мы у себя сделали по-другому. Мэр, избранный из числа депутатов, проводит конкурс на должность сити-менеджера, и этот сити-менеджер самостоятельно выполняет свои обязанности. Связь между ними утрачивается, начинаются конфликты, порой даже более сложные, чем конфликты с мэром, избранным населением. Поэтому, если мы хотим развивать местное самоуправление, не надо бояться прямых выборов. Повторяю, мне они более близки.
