Моисей Александрович ФУРЩИК, управляющий партнер ООО «Финансовый и организационный консалтинг», член Межведомственной рабочей группы по социально-экономическому развитию городских агломераций Минрегиона России
Алексей Анатольевич ЗАЙЦЕВ, старший консультант ООО «Финансовый и организационный консалтинг»
В последние годы тема городских агломераций стала одной из наиболее популярных в обсуждении реалий и перспектив пространственного развития России. Разными сторонами — представителями научного сообщества, федеральных министерств, региональных и муниципальных органов управления — высказываются различные, порой противоположные точки зрения и на сущность понятия агломераций, и на необходимость, да и на саму возможность государственного управления процессом их создания и функционирования. В то же время Минрегион России уже подготовил проект «дорожной карты» развития агломераций.
Понятие средних агломераций
Основной фокус дискуссии и планируемых управленческих воздействий сконцентрирован на крупнейших центрах, в то время как средние по размеру города и их группы (с суммарной численностью населения от
Единого общепризнанного определения агломераций, позволяющего четко отделить настоящие агломерации от выдуманных, не существует. В СССР были разработаны критерии выделения агломераций, но за прошедшие десятилетия произошли значительные изменения в структуре занятости, уровне автомобилизации, образе жизни населения. Международные различия в устройстве систем расселения и организации пространства, в том числе вблизи городов, также затрудняют применение универсальных общемировых критериев. Но практически все исследователи признают, что ключевым признаком агломерации является интенсивное взаимодействие между городом-ядром (или несколькими ядрами) и окружающими его поселениями. Это взаимодействие проявляется в активных экономических и социальных связях, маятниковых миграциях, взаимодополняющей специализации входящих в агломерацию населенных пунктов.
Такие признаки характерны для многих городов-центров субъектов РФ, а порой и для центров муниципальных районов. Далеко не во всех случаях это приводит к возникновению так называемого агломерационного эффекта, когда город становится центром концентрации экономического потенциала окружающей территории и основным источником импульсов ее развития. Например, в Республике Хакасия, где компания «ФОК» разработала концепцию создания и развития Абакано-Черногорской агломерации, основными хозяйственными субъектами являются крупные предприятия энергетики и угледобычи, развитие которых зависит прежде всего от внешних для региона факторов и мало влияет на экономическую активность в других отраслях экономики республики. Причиной отсутствия или слабости агломерационных процессов в средних по размеру городах является недостаток «критической массы» населения, экономической активности, включенности в межрегиональные цепочки создания стоимости. Однако для небольших локальных центров и их соседей характерны многие процессы, наблюдаемые в крупнейших городах, пусть и в меньшем масштабе и с меньшим мультипликативным эффектом. Далее мы будем называть такие территориальные общности средними агломерациями, подразумевая наличие в пределах данных общностей интенсивных взаимодействий, необязательно продуцирующих агломерационный эффект, но обусловливающих появление комплекса последствий.
Здесь важно избежать и такой крайности, как искусственное наращивание масштаба агломерации. Часто для повышения значимости агломерационного проекта его авторы стараются включить в систему чрезмерное количество населенных пунктов, даже не имеющих высокой интенсивности взаимодействия. При этом, конечно, увеличивается численность населения агломерации, но возникают сомнения в ее целостности. В качестве примеров неоднозначного определения границ можно привести концепции Воронежской и Прикаспийской агломераций.
Необходимость регулирования
В России центростремительные тенденции являются преобладающими практически на всех уровнях системы расселения. Экономическая и социальная активность концентрируется в населенных пунктах, обладающих необходимыми трудовыми ресурсами и инфраструктурными возможностями. Ускорились и в ряде случаев приобрели необратимый характер миграционные процессы, направленные из периферии к центру, причем снизилась роль некогда промежуточных точек концентрации — малых городов. Это является результатом кардинальной перестройки экономики страны.
Уже к настоящему моменту к последствиям неуправляемых центростремительных процессов в российских регионах можно отнести:
- высокие различия в ценах на жилье в городах-центрах и в других населенных пунктах региона, в том числе близлежащих к центрам;
- застройку территорий городов-центров без учета инфраструктурных потребностей и задач обеспечения устойчивого развития городов;
- отставание модернизации инфраструктуры городов и городской среды от изменения транспортных потоков, системы расселения и потребностей жителей;
- несогласованное управление городским хозяйством в городах-центрах и окружающих муниципалитетах, что приводит к конфликтным ситуациям в ущерб выработке совместных решений;
- отсутствие на надмуниципальном уровне совместного понимания приоритетов экономического развития, привлечения инвестиций и возможностей размещения предприятий и, как следствие, недоиспользования возможностей координации усилий;
- неуправляемая деградация малых городов и сельских территорий, связанная, в частности, с диспропорциями в экономическом развитии и ускоренным вымыванием кадров.
В этих условиях, принимая во внимание сокращение численности населения России, накопившееся технологическое и рыночное отставание многих производственных предприятий, особенно на периферии, деградацию инфраструктуры, социального и человеческого капитала в малых городах и селах, а также ограниченность ресурсов государства, в региональной политике целесообразно отделить задачи социальной поддержки отстающих и депрессивных пространств от задач стимулирования и управления развитием территорий со сравнительно высоким социально-экономическим потенциалом. Логично предположить, что в ближайшей перспективе новые рабочие места будут создаваться преимущественно в региональных и межрегиональных центрах. Рост требований к социальной инфраструктуре со стороны жителей при повышении в этом секторе роли внебюджетных и автономных организаций, ориентированных на максимальный охват платежеспособных пользователей, также стимулирует как постоянную миграцию, так и учащение разовых поездок в города с концентрацией учреждений образования, здравоохранения, культуры, организаций розничной торговли и сферы услуг.
Поэтому целесообразно принять меры по организации сотрудничества по целому ряду направлений между относительно крупными на локальном уровне городами (ядрами) и прилегающими к ним территориями, составляющими агломерации, в том числе и средние. При этом надо отчетливо понимать, что в российских условиях такое сотрудничество практически невозможно без активного участия и организующей роли региональных органов власти. Рассмотрим подробнее некоторые из этих направлений.
Координация планов развития
В настоящий момент широкое распространение имеют региональные и муниципальные документы стратегического и территориального планирования. Данный формат не позволяет учесть возможности сотрудничества и специализации муниципалитетов. В результате, как правило, бенефициаром развития в краткосрочном периоде становится более крупный город, что только усиливает процессы накопления диспропорций. Именно на территории города-центра концентрируются инвестиционные проекты и жилищная застройка. Однако в результате такого подхода к планированию уже в среднесрочном периоде город-центр сталкивается с негативными последствиями: ограничением инфраструктурных возможностей, перенаселением, экологическими проблемами и в конечном итоге с исчерпанием резервов развития.
При этом часто появляется возможность своевременно достичь взаимовыгодных договоренностей с соседними муниципалитетами. В упомянутой выше Абакано-Черногорской агломерации город-центр — Абакан — не имеет свободных земельных участков для жилищного и индустриального строительства. Однако расположенный в 18 км Черногорск, в прошлом промышленный центр Хакасии, обладает и необходимой площадью для размещения новых предприятий, и кадровым потенциалом. Поэтому он выбран для строительства промышленного парка. С другой стороны, к северо-западу от Абакана, в Усть-Абаканском районе запланировано строительство жилого комплекса «Ново-Образцово», где смогут поселиться работники предприятий — резидентов парка.
Успешная координация повышает возможности территории по привлечению инвестиций: потенциальное место строительства предприятия может быть представлено как агломерация с более высоким объемом рынка и значительными трудовыми ресурсами, инвестору может быть предложен целый пул земельных участков, при организации маркетинговой кампании могут быть задействованы ресурсы всех муниципалитетов, входящих в агломерацию. Примером успешной реализации такого подхода является промышленно-производственная особая экономическая зона «Липецк», которая находится на территории Грязинского района Липецкой области. Данная ОЭЗ активно использует как ресурсные возможности самого Липецка (инфраструктурные, кадровые), так и бренд крупного города для привлечения инвесторов.
Другой подобный проект находится на стадии запуска. Это фармацевтический кластер, который планируется создать в рамках Белгородской агломерации вблизи города Строитель. Этот проект не только улучшит сбалансированность агломерации, но и позволит диверсифицировать экономику относительно проблемного моногорода Строитель.
Оптимизация размещения жилищной застройки
Благоприятная для жизни среда подразумевает возможность выбора как типа жилья, так и типа населенного пункта. Планирование зон жилищного строительства на уровне агломерации позволяет создать ареалы размещения мало- и многоэтажной застройки, учитывающие различные приоритеты потенциальных покупателей жилья. Фактически в агломерации может быть создан единый рынок жилья, предполагающий возможность выбора, например либо близости к центру агломерации и точкам концентрации активности, либо большей площади жилья и доступности природной среды, но при сохранении возможности трудоустройства и получения различных услуг в ядре. Это должно быть обеспечено, во-первых, развитой транспортной системой, что предполагает высокую скорость и доступность перемещения по всей территории агломерации, во-вторых, достойным уровнем развития инфраструктуры и городской среды не только в городе-центре, но и в его спутниках.
При этом следует учитывать, что рост привлекательности для жизни полупериферийных и периферийных территорий агломерации увеличит число земельных участков, доступных для застройки, и приведет к конкуренции со стороны новых проектов. Это может затронуть краткосрочные интересы застройщиков, чьи проекты концентрируются в ядре, но отвечают долгосрочным целям развития территории.
Формирование крупных рекреационных зон
Современная жизнь почти неизбежно приводит к увеличению плотности застройки городов, ухудшению экологической ситуации, росту стрессов у жителей крупных населенных пунктов. Это требует компенсации в виде отдыха за пределами городской черты. Высокий темп жизни повышает актуальность так называемого отдыха выходного дня, то есть не только дальних поездок во время отпуска, но и краткосрочных выездов недалеко от основного места жительства. Соответственно все большее значение приобретает формирование крупных и обустроенных рекреационных зон вблизи городов. Обычно на территории самого города таких возможностей не существует, а прилегающие районы далеко не всегда имеют достаточные ресурсы для самостоятельного создания необходимой инфраструктуры. Подобные проекты также могут более успешно реализовываться в рамках агломерационной концепции за счет межмуниципального сотрудничества и поддержки со стороны региона.
В качестве примера можно привести проект создания рекреационной зоны на российской части острова Большой Уссурийский вблизи Хабаровска. Данный проект невозможно реализовать без учета потребностей городских жителей, а также без финансовой и политической поддержки со стороны Хабаровского края.
Формирование транспортно-логистических центров
Увеличение грузовых транспортных потоков и рост уровня автомобилизации населения делают все более актуальной задачу «вынесения» из крупных городов целого ряда транспортных объектов, а также работу над снижением масштабов транзитных перевозок через населенные пункты. Кроме того, развитие мультимодальных перевозок создает необходимость в современных перегрузочных и сортировочных комплексах, занимающих большую территорию и требующих разветвленных подъездных путей.
Таким образом, все более важным становится строительство магистралей в обход городов, а также крупных транспортно-логистических центров вблизи городской черты. При этом надо иметь в виду, что такие объекты все равно сохраняют значительную ориентацию на задачи транспортного обслуживания ближайшего города. То есть тут также возникает вопрос, типичный для межмуниципального взаимодействия в рамках агломерации. Например, в рамках Ростовской агломерации предполагается перенос аэропорта за пределы городской черты, развитие логистических комплексов в районе города Батайска.
Модернизация инфраструктуры и городской среды
Проблемы городского хозяйства, транспортных систем, социальной инфраструктуры связаны с их деградацией и отставанием от качественной и количественной динамики потребностей. Коммунальная инфраструктура, в большинстве регионов находящаяся в предельно изношенном состоянии, может быть модернизирована с участием частных инвесторов путем структурирования ГЧП-проектов. В данном случае возможна интеграция инфраструктурных предприятий нескольких населенных пунктов с целью повышения экономической привлекательности проектов модернизации городского хозяйства. Например, недавно городскому водоканалу Петропавловска-Камчатского была передана в управление система водоснабжения и водоотведения города-спутника Елизово. Это создало возможности для более эффективного выполнения инвестиционной программы и оптимизации текущих затрат. Сообща можно решать и проблему утилизации отходов.
Ввиду изменения структуры занятости и размещения предприятий, роста автомобилизации населения, появления новых мест концентрации потоков необходимо направить основные усилия на оптимизацию дорожной сети и совершенствование системы общественного транспорта (как упоминалось выше, ее задачей является повышение связности территории агломерации).
В социальной сфере и сфере услуг произошли изменения как в расселении жителей, так и в их потребностях. Например, внедряются новые форматы библиотечного обслуживания, включающие дополнительные сервисы, качественно изменились потребности в объектах физкультуры и спорта, культуры. При этом строительство новых объектов ведется с большим отставанием от нужд жителей, поэтому их размещение должно учитывать возможность обслуживания сразу нескольких населенных пунктов. Следует соблюдать компромисс между необходимостью полного охвата территории социальными услугами, чтобы дети, пенсионеры, маломобильные граждане имели все необходимое на местах, и обеспечением высокого качества услуг в ведущих учреждениях, что должно сочетаться с их транспортной доступностью.
Нередко еще до формального создания агломераций и обеспечения межмуниципального сотрудничества реализуемые проекты решают данную задачу. К примеру, на территории Абакано-Черногорской агломерации ведется строительство торгово-развлекательного комплекса «Мега Молл» площадью 65 тыс. кв. м, который будет размещаться между крупнейшими населенными пунктами агломерации — Абаканом, Черногорском и Усть-Абаканом. В данном случае объект принадлежит частному застройщику, поэтому такое решение принято для максимального охвата потенциальных потребителей, что совпадает с долгосрочными интересами развития территории (в случае если вопросы транспортного обеспечения нового объекта будут решены без ущерба для уже имеющихся потоков). Однако целенаправленная установка на развитие агломерации при планировании размещения на ее территории всех инфраструктурных объектов, в том числе некоммерческих, позволяет снизить риск возможных ошибок и лоббирования интересов.
Специализация прилегающих территорий
Развитая агломерация подразумевает, что все входящие в нее населенные пункты имеют определенную специализацию и дополняют друг друга. Города-спутники могут выступать в роли жилищных кварталов, промышленных зон, рекреационных центров. На сельских территориях, разделяющих городские пространства, обычно концентрируются предприятия агропромышленного комплекса и дачная застройка. Реализация инновационных градостроительных решений в текущих условиях затруднительна, но в территориальном планировании необходимо учитывать конкурентные преимущества всех территорий агломерации, долгосрочную перспективу ее развития.
Агломерационный подход позволяет смягчить проблемы моногородов, являющихся спутниками в составе агломерации. Действующие программы их поддержки уделяют мало внимания окружению моногородов. Вместе с тем для многих из них решением проблемы могло бы стать создание рабочих мест в пределах агломераций и обеспечение быстрого и доступного транспортного сообщения. В этом случае, с одной стороны, нет необходимости осуществлять переселение, с другой — появляется шанс привлечь инвесторов без предложения им заведомо неконкурентоспособных площадок.
Применение механизмов государственной поддержки
В условиях недостаточной доходной базы местных и региональных бюджетов реализация крупных проектов возможна только с привлечением федеральных и внебюджетных источников. При этом ряд существующих государственных программ ориентирован на поддержку крупных, значимых начинаний. В связи с этим для участия в них целесообразно объединять усилия нескольких муниципалитетов. Лучше всего такая координация может быть обеспечена в формате агломерации.
При реализации проектов по развитию агломераций необходимо избежать ряда ошибок. Остановимся на нескольких потенциальных «искушениях».
Претензии на агломерационное развитие при отсутствии объективной необходимости решения задач межмуниципального сотрудничества. Такой подход, как правило, связан со стремлением привлечь дополнительное внимание к региону инвесторов и федеральных органов власти. Однако при создании агломерации необходимо понимать, какие изменения произойдут помимо декларации нового статуса.
Концентрация внимания региона исключительно на агломерации в ущерб другим территориям. Несмотря на то что тенденции экономического развития способствуют стягиванию населения и хозяйственной деятельности в крупные центры, малые города и сельские территории сохраняют население и рабочие места, а также особенно остро нуждаются в обеспечении нормальной жизнедеятельности. При этом опыт принудительного переселения неперспективных сельских населенных пунктов показал, что это приводит как к утрате социального капитала, так и к необратимой деградации антропогенного ландшафта оставляемых пространств.
Стремление установить границы агломерации на основе административного деления. Данный соблазн особенно трудно преодолеть из-за административной логики органов исполнительной власти. Порой наблюдается стремление втянуть в агломерацию максимальное количество муниципалитетов, даже те, которые практически не связаны активными регулярными взаимодействиями с ее ядрами. Понимая необходимость учета политических соображений, считаем нужным предостеречь от губительных компромиссов в принятии совместных решений, которые могут возникнуть в результате необдуманных шагов при формировании круга участников и механизмов системы управления агломерацией.
В настоящий момент отсутствует необходимое законодательное и финансовое обеспечение межмуниципального сотрудничества, а органы исполнительной власти слабо мотивированы на взаимодействие. Как положительный сигнал движения в этом направлении можно воспринять разработку Минрегионом России «дорожной карты» развития агломераций. Важно, чтобы принятые меры отвечали реальным потребностям и возможностям российских городов и чтобы потенциальные средние агломерации могли воспользоваться новациями в государственном регулировании.
