Нина Павловна НИКОНОВА, РАНХиГС при Президенте РФ: «В Послании Президента РФ Федеральному собранию от 12 декабря 2012 года В. В. Путин в числе ключевых принципов для новой модели госуправления назвал „повсеместное внедрение новых форм и методов контроля. Главным критерием оценки эффективности власти, предоставляющей услуги гражданам, а также учреждений социальной сферы должно стать общественное мнение, мнение самих граждан... Особого внимания требует система контроля надзорных органов“. Президент особо указал на прямую зависимость демократии как возможности выбирать власть и возможности эту власть контролировать, оценивать результаты ее работы».
Природа и назначение контроля
Контроль имеет двойственную природу. С одной стороны, это важнейшая функция ряда дефиниций, включая такие основополагающие, как занятость, рождаемость, уровень жизни. С другой стороны, это функция управления, характерная для оценки субъектов хозяйственной деятельности, сопоставимой с заданными параметрами в виде плана, прогноза, критериев, показателей. При этом контроль дополняет другие функции и оказывает решающее воздействие на конечный результат. Государственный контроль в социальной сфере с теоретической точки зрения целесообразно рассматривать как подсистему управления эффективностью и качеством услуг, предоставляемых организациям и физическим лицам, обеспечивающую ее ориентирование на конечный результат — реализацию социальной политики в области образования, здравоохранения, науки, культуры.
Основное назначение госконтроля в широком смысле состоит в оценке эффективности и качества предоставляемых услуг и результатов деятельности субъектов социально-экономической деятельности, использующих ресурсы, выделяемые государством за счет бюджета и привлекаемые в виде частных инвестиций. Его важнейшая задача — достижение сбалансированности и бесперебойности функционирования социальной сферы через обеспечение единства и целостности социально-экономической политики, осуществляемой на федеральном, региональном и местном уровнях, проверку исполнения обязательств органов исполнительной власти и социальных льгот, предусмотренных нормативными правовыми актами.
Госконтроль можно рассматривать как основу формирования и функционирования государственной информационной системы, раскрывающей социально-экономическую ситуацию в обществе, в отдельно взятых организациях и учреждениях социальной сферы, используемой органами, наделенными полномочиями в процессе управления эффективностью и качеством услуг. Анализ исторической ретроспективы показывает, что в ХIХ веке в России госконтроль рассматривался в контексте процедуры проверки исполнения решения, принятого тем или иным государственным органом, или наблюдения с целью проверки, включая государственное учреждение, ее осуществляющее.
Состояние правовой базы
Следует отметить, что законодательная база госконтроля до конца не сформирована. Базовый Федеральный закон от 16 декабря 2008 г. №
Анализ нормативной правовой базы показал, что ряд федеральных законов в силу специфики предмета правового регулирования должен отражать взаимосвязь с методами осуществления госконтроля. Например, Федеральный закон от 27 июля 2010 г. №
Важнейшим инструментом госконтроля является лицензирование. Общие требования к нему регламентируются Федеральным законом от 4 мая 2011 г. №
Одновременно Закон №
Контроль в образовании и здравоохранении
Госконтроль в сфере образования регламентирует Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. №
Регулирование госконтроля в сфере здравоохранения осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 11 ноября 2011 г. №
Государственный контроль в сфере обращения лекарственных средств регламентирует Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. №
Наиболее четко надзорная функция прописана в отношении сферы здравоохранения и может служить образцом для ее более детального отражения в федеральных законах, регулирующих правоотношения в других отраслях экономики и социальной сферы. Это особенно важно для практического применения госконтроля как механизма повышения эффективности и качества услуг. Чем шире спектр применяемых методов в целях выявления и пресечения нарушений, тем эффективнее механизм госконтроля и надзора.
Функция защиты
Важнейшая составляющая государственного контроля — контроль правового обоснования возникновения и исполнения социального обязательства в виде заключения соответствующего государственного контракта, договора, соглашения или иного правового акта. Однако полноценной защиты от недобросовестных участников аукционов, конкурсов на поставки продукции, товаров и услуг социального характера базовый Федеральный закон №
Оценку ему дал Президент России в Послании Федеральному собранию. Он отметил: «Настоящей „питательной зоной“ для коррупции стали госзакупки». Принятая государственная контрактная система должна создать целостный механизм планирования и прогнозирования, осуществления закупочных процедур, исполнения контрактов, аудит и контроль полученных результатов. Во главу угла ставится конечный результат, и госконтроль получает совершенно новое звучание.
Система разграничения полномочий очень важна для госконтроля в социальной сфере. В перспективе роль и масштабы процессов перераспределения в бюджетной системе будут меняться. Это обусловлено переходом на программно-целевые методы планирования. Для выравнивания развития социальной сферы в территориальном разрезе должны быть разработаны сквозные «дорожные карты» развития для каждого уровня управления с учетом утвержденных социальных нормативов потребления услуг в отдельной социальной отрасли. Активизация госконтроля на этом направлении позволит устранить перекосы в социальной сфере. Необходимо принять меры к повышению ответственности каждого участника социального процесса за выполнение государственных обязательств.
Множественность контрольных органов объективно приводит к дублированию. Проблема могла бы быть эффективно решена путем закрепления в Законе №
Социалка: реалии и перспективы
Назревшим является также вопрос о повышения эффективности и качества работы Рособрнадзора и Росздравнадзора. Должны быть четко разграничены их контрольные и надзорные функции, установлен административный регламент для должностных лиц. Важнейшее направление госконтроля — повышение заработной платы работникам образовательных и медицинских учреждений, в том числе в рамках региональных программ модернизации.
Анализ данных, приведенных в таблице, показывает, что заработная плата в социальной сфере отстает от заработной платы в экономике и составляет менее 80% от ее величины. Зарплата работников сферы образования ниже, чем зарплата работников сферы здравоохранения. Кроме того, темпы роста зарплат в экономике и социальной сфере также не совпадают. Значительное улучшение в уровнях зарплаты было связано с реализацией приоритетных национальных проектов и региональных программ модернизации.
Проблема обусловлена тем, что помощь федерального центра регионам на модернизацию региональных систем общего образования и здравоохранения предусмотрена только на три года. Законодательное закрепление норм по уровню заработной платы учителей и медицинских работников и механизмов их реализации отсутствует. Федеральные органы власти должны предпринять меры к тому, чтобы в планах социально-экономического развития субъектов РФ были предусмотрены средства на увеличение заработной платы учителям и медицинским работникам.
Госконтроль в социальной сфере включает контроль исполнения федеральных целевых программ (ФЦП), государственных программ и приоритетных национальных проектов (ПНП). Установлено, что в целом 20,3% от проверенных в 2011 году средств были израсходованы в социальной сфере с нарушениями. Это существенный негативный рост по сравнению с 2010 годом, когда аналогичный показатель составлял 10%.
Выявленные нарушения можно объединить в группы: неправомерное расходование и неэффективное использование ресурсов, несоответствие ресурсов данным отчетности, нарушения порядка ведения отчетности, нарушения порядка учета и ведения реестра федерального имущества. Исследование показало, что наиболее распространенными являются следующие нарушения в учреждениях социальной сферы: превышение объемов государственных и муниципальных услуг, принятых и подлежащих оплате; нарушение правил и порядка ведения отчетности; нарушение сроков выполнения мероприятий, включенных в госпрограммы. За 2011 год, по данным Росфиннадзора, было возмещено средств и взыскано штрафов с учреждений социальной сферы за выявленные нарушения на сумму 171,4 млрд руб. В целях устранения выявленных недостатков целесообразно принять следующие меры:
- создать целостную систему госконтроля на базе официального сайта информации о государственных и муниципальных учреждениях, при составлении отчетов отражать информацию об объемах и качестве государственных и муниципальных услуг в социальной сфере;
- предусматривать мероприятия госконтроля социальной сферы по повышению ответственности государственных заказчиков — координаторов ФЦП за достижение результатов в соответствии с ожидаемым эффектом и установленными программными индикаторами;
- усилить госконтроль выполнения социальных обязательств субъектами РФ по переданным Российской Федерацией полномочиям, в том числе в ходе реализации ФЦП и ФАИП;
- обеспечивать взаимоувязку и взаимодействие аудита эффективности и качества государственных услуг и государственного контроля в социальной сфере. Акцент должен быть сделан на достигнутых результатах в области эффективности и качества государственных социальных услуг;
- стимулировать широкое взаимодействие субъектов госконтроля и органов, наделенных полномочиями в социальной сфере, с целью формирования полноценной нормативной правовой базы по результатам предварительного, текущего и последующего контроля; оценивать предложения органов государственной власти и органов местного самоуправления с точки зрения их социальной отдачи.
Для дальнейшего развития госконтроля необходимо:
- повысить результативность государственного контроля эффективности обеспечения полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ в социальной сфере, пересмотреть полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по осуществлению контроля с позиции критериев результативности и качества оказания государственных и муниципальных социальных услуг;
- принять расширенные административные регламенты, четко определив круг обязанностей участников и предмет внешнего и внутреннего контроля, их формы, методы и объекты;
- повысить меры ответственности за нарушения, выявленные в ходе проведения предварительного, текущего и последующего государственного контроля, законодательства в социальной сфере.
Контроль и эффективность
Помимо внешнего государственного контроля огромную роль играет внутренний контроль. Уполномоченные в области госконтроля федеральные органы власти должны осуществлять внутренний контроль, направленный на соблюдение внутренних стандартов и процедур организации своей деятельности. В рамках предварительного внутреннего контроля должны быть разработаны стандарты, методические указания и другие методические инструменты и осуществлены мероприятия, направленные на предотвращение возможных нарушений в области лицензирования, аккредитации, экспертизы и ценообразования. В рамках текущего контроля должна быть отлажена строгая система контроля со стороны должностных лиц уполномоченных контрольных органов с необходимым набором инструктивных документов в соответствии с административным регламентом, обеспечивающая эффективность и результативность мероприятий.
Последующий контроль — это контроль проведенных мероприятий, аудит результативности и аудит эффективности. Центральным моментом здесь является необходимость выстраивания полной и достоверной системы отчетности, отражающей результаты оказания государственной услуги, выполнения государственного заказа, базирующейся на соответствующих нормативных документах, стандартах, регламентирующих этот процесс.
Формирование структурных подразделений, обеспечивающих внутренний контроль, все еще не завершено. Вместе тем следует отметить что остается слабой методическая база внутреннего контроля и аудита. Отсутствует постановление Правительства РФ об утверждении порядка осуществления внутреннего контроля в федеральных органах исполнительной власти.
Перспективным для госконтроля в социальной сфере является развитие аудита эффективности, который помимо функции контроля обеспечивает прозрачность деятельности органов власти, предоставляет полную информацию о результатах их работы, а также стратегического аудита социально-экономического развития. Значительная доля показателей, предусмотренных документами стратегического планирования развития РФ, не охвачена мониторингом статистических показателей деятельности субъектов планирования. Все большее значение приобретают прогностическая и стратегическая задача органов госконтроля, способность выявлять наиболее узкие места в социально-экономической политике и оперативно информировать общество о вытекающих из этого рисках.
Утверждение «дорожных карт» в образовании и здравоохранении — важный шаг в направлении повышения эффективности и качества государственных услуг. В то же время ряд вопросов не проработан. К примеру, есть понимание необходимости коренных изменений в подходах и инструментах осуществления госконтроля, но конкретные направления совершенствования порядка проведения проверок, действенности предписаний в случае выявления нарушений, меры ответственности должностных лиц не нашли должного отражения в нормативных правовых документах. Это свидетельствует о необходимости глубокого и всестороннего исследования дальнейших направлений совершенствования государственного контроля в социальной сфере.
