Социальная сфера№6 Июнь 2013 — 04 июля 2013

Госконтроль как механизм повышения эффективности и качества услуг в соцсфере

Версия для печати 8674 Материалы по теме
Госконтроль как механизм повышения эффективности и качества услуг в соцсфере

Нина Павловна НИКОНОВА, РАНХиГС при Президенте РФ: «В Послании Президента РФ Федеральному собранию от 12 декабря 2012 года В. В. Путин в числе ключевых принципов для новой модели госуправления назвал „повсеместное внедрение новых форм и методов контроля. Главным критерием оценки эффективности власти, предоставляющей услуги гражданам, а также учреждений социальной сферы должно стать общественное мнение, мнение самих граждан... Особого внимания требует система контроля надзорных органов“. Президент особо указал на прямую зависимость демократии как возможности выбирать власть и возможности эту власть контролировать, оценивать результаты ее работы».

Природа и назначение контроля

Контроль имеет двойственную природу. С одной стороны, это важнейшая функция ряда дефиниций, включая такие основополагающие, как занятость, рождаемость, уровень жизни. С другой стороны, это функция управления, характерная для оценки субъектов хозяйственной деятельности, сопоставимой с заданными параметрами в виде плана, прогноза, критериев, показателей. При этом контроль дополняет другие функции и оказывает решающее воздействие на конечный результат. Государственный контроль в социальной сфере с теоретической точки зрения целесообразно рассматривать как подсистему управления эффективностью и качеством услуг, предоставляемых организациям и физическим лицам, обеспечивающую ее ориентирование на конечный результат — реализацию социальной политики в области образования, здравоохранения, науки, культуры.

Основное назначение госконтроля в широком смысле состоит в оценке эффективности и качества предоставляемых услуг и результатов деятельности субъектов социально-экономической деятельности, использующих ресурсы, выделяемые государством за счет бюджета и привлекаемые в виде частных инвестиций. Его важнейшая задача — достижение сбалансированности и бесперебойности функционирования социальной сферы через обеспечение единства и целостности социально-экономической политики, осуществляемой на федеральном, региональном и местном уровнях, проверку исполнения обязательств органов исполнительной власти и социальных льгот, предусмотренных нормативными правовыми актами.

Госконтроль можно рассматривать как основу формирования и функционирования государственной информационной системы, раскрывающей социально-экономическую ситуацию в обществе, в отдельно взятых организациях и учреждениях социальной сферы, используемой органами, наделенными полномочиями в процессе управления эффективностью и качеством услуг. Анализ исторической ретроспективы показывает, что в ХIХ веке в России госконтроль рассматривался в контексте процедуры проверки исполнения решения, принятого тем или иным государственным органом, или наблюдения с целью проверки, включая государственное учреждение, ее осуществляющее.

Состояние правовой базы

Следует отметить, что законодательная база госконтроля до конца не сформирована. Базовый Федеральный закон от 16 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» требует согласования с отраслевыми федеральными законами, конкретизации в целях единства терминологии, форм и методов работы, организации контрольных мероприятий для отдельных сфер деятельности. Согласно Закону № 294-ФЗ государственный контроль представляет особый вид деятельности уполномоченных органов государственной власти. При этом отсутствует определение государственного надзора. Госконтроль и государственный надзор выступают как синонимы. Контроль в данном определении включает и мониторинг — систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, а также анализ и прогнозирование исполнения обязательных требований. В законе конкретизируются такие понятия, как мероприятия по контролю и проверка. В то же время не приводится весь перечень инструментов государственного и муниципального контроля. Это сужает сферу его применения, поэтому требуется принятие федерального закона о внесении изменений в Закон № 294-ФЗ.

Анализ нормативной правовой базы показал, что ряд федеральных законов в силу специфики предмета правового регулирования должен отражать взаимосвязь с методами осуществления госконтроля. Например, Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» необоснованно игнорирует вопросы государственного и муниципального контроля применительно к государственным и муниципальным услугам. Государственная услуга не может осуществляться вне механизма госконтроля. Тем более что реестр государственных и муниципальных услуг является инструментом осуществления именно госконтроля. Помимо этого органы, предоставляющие государственные или муниципальные услуги, обязаны иметь соответствующие административные регламенты, а это также инструмент государственного и муниципального контроля. Государственный и муниципальный контроль и надзор важны для соблюдения прав заявителей — получателей государственных и муниципальных услуг. В силу указанных выше обстоятельств необходимо внести изменения в Закон № 210-ФЗ в части четкого определения роли и механизма государственного и муниципального контроля при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Важнейшим инструментом госконтроля является лицензирование. Общие требования к нему регламентируются Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». При этом в законе дается ссылка на то, что к отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения Закона № 294-ФЗ. Эта ссылка важна в силу того, что в отношении получателя лицензии лицензирующий орган проводит документарные и внеплановые выездные проверки. Кроме того, в отношении лицензиата лицензирующий орган проводит документарные, плановые и внеплановые выездные проверки.

Одновременно Закон № 99-ФЗ практически дублирует положения Закона № 294-ФЗ в части предмета проверок. Хотя в Законе № 294-ФЗ контроль содержательно рассматривается как комплекс мероприятий, то есть направленные действия должностных лиц. Указанная юридическая неточность также требует устранения в целях применения единой трактовки путем принятия изменений в рассматриваемые федеральные законы. В свою очередь лицензионный контроль, регламентируемый Законом № 99-ФЗ, является формой государственного контроля, что также требует четкого законодательного определения.

Контроль в образовании и здравоохранении

Госконтроль в сфере образования регламентирует Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Данный закон содержит ряд неточностей. Использование термина «государственная регламентация», в которую включены государственный контроль, лицензирование и государственная аккредитация, следует признать некорректным. Лицензирование и государственная аккредитация относятся к инструментам госконтроля. В этой связи необходимо внесение изменений в закон.

Регулирование госконтроля в сфере здравоохранения осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 11 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Определение госконтроля в нем отсутствует. Основным видом контроля здесь можно считать контроль качества и безопасности медицинской деятельности. Согласно статье 87 указанного закона он включает в себя государственный контроль, ведомственный контроль и внутренний контроль. Подробно указанные формы контроля раскрываются в данном федеральном законе. При этом следует отметить, что фактически здесь приведен лишь набор инструментов разных форм контроля. Ведомственный контроль необоснованно выведен за рамки госконтроля. Закон содержит ряд терминологических и смысловых неточностей, требующих принятия соответствующих изменений.

Государственный контроль в сфере обращения лекарственных средств регламентирует Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств». Необходимость и целесообразность государственного регулирования цен на лекарственные препараты долгое время вызывали дискуссии. В конкурентной среде необходимость в нем минимальна. Однако в современных условиях на рынке лекарственных препаратов имеется множество нарушений, связанных с обязательным обеспечением жизненно важными лекарственными препаратами отдельных категорий нуждающихся. В этой связи государственное регулирование цен на лекарственные препараты призваны обеспечить федеральный государственный надзор в сфере обращения лекарственных средств и региональный государственный контроль применения цен на лекарственные препараты, а также применение мер ответственности за нарушение ценообразования на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные препараты.

Наиболее четко надзорная функция прописана в отношении сферы здравоохранения и может служить образцом для ее более детального отражения в федеральных законах, регулирующих правоотношения в других отраслях экономики и социальной сферы. Это особенно важно для практического применения госконтроля как механизма повышения эффективности и качества услуг. Чем шире спектр применяемых методов в целях выявления и пресечения нарушений, тем эффективнее механизм госконтроля и надзора.

Функция защиты

Важнейшая составляющая государственного контроля — контроль правового обоснования возникновения и исполнения социального обязательства в виде заключения соответствующего государственного контракта, договора, соглашения или иного правового акта. Однако полноценной защиты от недобросовестных участников аукционов, конкурсов на поставки продукции, товаров и услуг социального характера базовый Федеральный закон № 94-ФЗ так и не создал.

Оценку ему дал Президент России в Послании Федеральному собранию. Он отметил: «Настоящей „питательной зоной“ для коррупции стали госзакупки». Принятая государственная контрактная система должна создать целостный механизм планирования и прогнозирования, осуществления закупочных процедур, исполнения контрактов, аудит и контроль полученных результатов. Во главу угла ставится конечный результат, и госконтроль получает совершенно новое звучание.

Система разграничения полномочий очень важна для госконтроля в социальной сфере. В перспективе роль и масштабы процессов перераспределения в бюджетной системе будут меняться. Это обусловлено переходом на программно-целевые методы планирования. Для выравнивания развития социальной сферы в территориальном разрезе должны быть разработаны сквозные «дорожные карты» развития для каждого уровня управления с учетом утвержденных социальных нормативов потребления услуг в отдельной социальной отрасли. Активизация госконтроля на этом направлении позволит устранить перекосы в социальной сфере. Необходимо принять меры к повышению ответственности каждого участника социального процесса за выполнение государственных обязательств.

Множественность контрольных органов объективно приводит к дублированию. Проблема могла бы быть эффективно решена путем закрепления в Законе № 294-ФЗ положений по разделению целей, задач и полномочий между федеральными, региональными и местными органами внутреннего контроля, с одной стороны, и органами внешнего контроля — с другой. Следует отметить, что Счетная палата РФ в своей деятельности в основном ориентирована на исполнение федерального бюджета, в то время как госконтроль в широком смысле, включая использование ресурсного потенциала в экономике, социальную сферу, а также контроль лицензирования, проверок, аккредитаций, остается вне поля ее деятельности. Новый федеральный закон о Счетной палате позволит частично решить эту проблему.

Социалка: реалии и перспективы

Назревшим является также вопрос о повышения эффективности и качества работы Рособрнадзора и Росздравнадзора. Должны быть четко разграничены их контрольные и надзорные функции, установлен административный регламент для должностных лиц. Важнейшее направление госконтроля — повышение заработной платы работникам образовательных и медицинских учреждений, в том числе в рамках региональных программ модернизации.

Анализ данных, приведенных в таблице, показывает, что заработная плата в социальной сфере отстает от заработной платы в экономике и составляет менее 80% от ее величины. Зарплата работников сферы образования ниже, чем зарплата работников сферы здравоохранения. Кроме того, темпы роста зарплат в экономике и социальной сфере также не совпадают. Значительное улучшение в уровнях зарплаты было связано с реализацией приоритетных национальных проектов и региональных программ модернизации.

Проблема обусловлена тем, что помощь федерального центра регионам на модернизацию региональных систем общего образования и здравоохранения предусмотрена только на три года. Законодательное закрепление норм по уровню заработной платы учителей и медицинских работников и механизмов их реализации отсутствует. Федеральные органы власти должны предпринять меры к тому, чтобы в планах социально-экономического развития субъектов РФ были предусмотрены средства на увеличение заработной платы учителям и медицинским работникам.

Госконтроль в социальной сфере включает контроль исполнения федеральных целевых программ (ФЦП), государственных программ и приоритетных национальных проектов (ПНП). Установлено, что в целом 20,3% от проверенных в 2011 году средств были израсходованы в социальной сфере с нарушениями. Это существенный негативный рост по сравнению с 2010 годом, когда аналогичный показатель составлял 10%.

Выявленные нарушения можно объединить в группы: неправомерное расходование и неэффективное использование ресурсов, несоответствие ресурсов данным отчетности, нарушения порядка ведения отчетности, нарушения порядка учета и ведения реестра федерального имущества. Исследование показало, что наиболее распространенными являются следующие нарушения в учреждениях социальной сферы: превышение объемов государственных и муниципальных услуг, принятых и подлежащих оплате; нарушение правил и порядка ведения отчетности; нарушение сроков выполнения мероприятий, включенных в госпрограммы. За 2011 год, по данным Росфиннадзора, было возмещено средств и взыскано штрафов с учреждений социальной сферы за выявленные нарушения на сумму 171,4 млрд руб. В целях устранения выявленных недостатков целесообразно принять следующие меры:

  • создать целостную систему госконтроля на базе официального сайта информации о государственных и муниципальных учреждениях, при составлении отчетов отражать информацию об объемах и качестве государственных и муниципальных услуг в социальной сфере;
  • предусматривать мероприятия госконтроля социальной сферы по повышению ответственности государственных заказчиков — координаторов ФЦП за достижение результатов в соответствии с ожидаемым эффектом и установленными программными индикаторами;
  • усилить госконтроль выполнения социальных обязательств субъектами РФ по переданным Российской Федерацией полномочиям, в том числе в ходе реализации ФЦП и ФАИП;
  • обеспечивать взаимоувязку и взаимодействие аудита эффективности и качества государственных услуг и государственного контроля в социальной сфере. Акцент должен быть сделан на достигнутых результатах в области эффективности и качества государственных социальных услуг;
  • стимулировать широкое взаимодействие субъектов госконтроля и органов, наделенных полномочиями в социальной сфере, с целью формирования полноценной нормативной правовой базы по результатам предварительного, текущего и последующего контроля; оценивать предложения органов государственной власти и органов местного самоуправления с точки зрения их социальной отдачи.

Для дальнейшего развития госконтроля необходимо:

  • повысить результативность государственного контроля эффективности обеспечения полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ в социальной сфере, пересмотреть полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по осуществлению контроля с позиции критериев результативности и качества оказания государственных и муниципальных социальных услуг;
  • принять расширенные административные регламенты, четко определив круг обязанностей участников и предмет внешнего и внутреннего контроля, их формы, методы и объекты;
  • повысить меры ответственности за нарушения, выявленные в ходе проведения предварительного, текущего и последующего государственного контроля, законодательства в социальной сфере.

Контроль и эффективность

Помимо внешнего государственного контроля огромную роль играет внутренний контроль. Уполномоченные в области госконтроля федеральные органы власти должны осуществлять внутренний контроль, направленный на соблюдение внутренних стандартов и процедур организации своей деятельности. В рамках предварительного внутреннего контроля должны быть разработаны стандарты, методические указания и другие методические инструменты и осуществлены мероприятия, направленные на предотвращение возможных нарушений в области лицензирования, аккредитации, экспертизы и ценообразования. В рамках текущего контроля должна быть отлажена строгая система контроля со стороны должностных лиц уполномоченных контрольных органов с необходимым набором инструктивных документов в соответствии с административным регламентом, обеспечивающая эффективность и результативность мероприятий.

Последующий контроль — это контроль проведенных мероприятий, аудит результативности и аудит эффективности. Центральным моментом здесь является необходимость выстраивания полной и достоверной системы отчетности, отражающей результаты оказания государственной услуги, выполнения государственного заказа, базирующейся на соответствующих нормативных документах, стандартах, регламентирующих этот процесс.

Формирование структурных подразделений, обеспечивающих внутренний контроль, все еще не завершено. Вместе тем следует отметить что остается слабой методическая база внутреннего контроля и аудита. Отсутствует постановление Правительства РФ об утверждении порядка осуществления внутреннего контроля в федеральных органах исполнительной власти.

Перспективным для госконтроля в социальной сфере является развитие аудита эффективности, который помимо функции контроля обеспечивает прозрачность деятельности органов власти, предоставляет полную информацию о результатах их работы, а также стратегического аудита социально-экономического развития. Значительная доля показателей, предусмотренных документами стратегического планирования развития РФ, не охвачена мониторингом статистических показателей деятельности субъектов планирования. Все большее значение приобретают прогностическая и стратегическая задача органов госконтроля, способность выявлять наиболее узкие места в социально-экономической политике и оперативно информировать общество о вытекающих из этого рисках.

Утверждение «дорожных карт» в образовании и здравоохранении — важный шаг в направлении повышения эффективности и качества государственных услуг. В то же время ряд вопросов не проработан. К примеру, есть понимание необходимости коренных изменений в подходах и инструментах осуществления госконтроля, но конкретные направления совершенствования порядка проведения проверок, действенности предписаний в случае выявления нарушений, меры ответственности должностных лиц не нашли должного отражения в нормативных правовых документах. Это свидетельствует о необходимости глубокого и всестороннего исследования дальнейших направлений совершенствования государственного контроля в социальной сфере.

Поделиться
Открыта редакционная
подписка на 2023 год
Подпишись выгодно
Первая полоса