С принятием Федерального закона №
Ольга Викторовна БОГАЧЁВА, главный специалист ООО «ЭКОРИС-НЭИ», к. э. н.
Альбина Валентиновна ЦВЕТКОВА, главный специалист ООО «ЭКОРИС-НЭИ»
Как было отмечено Президентом РФ, уже сегодня по доле государственных расходов на гражданскую науку в ВВП Россия входит в число мировых лидеров: с 2006 по 2012 год объем федеральных ассигнований на гражданскую науку вырос в 3,4 раза. «Причем наряду с поддержкой ведущих университетов и научных центров мы стремимся больше внимания уделять конкретным лабораториям, исследователям, научным коллективам, то есть тем, кто реально создает новые знания», — сказал В. В. Путин.
В Российской Федерации научная и научно-техническая деятельность осуществляется преимущественно в государственных организациях, численность которых составляет около 70% от общего числа научных организаций, относящихся ко всем формам собственности (2821 и 3957 соответственно). Большая часть научных организаций находится в федеральной собственности (2650 организаций, или почти 94% в общем числе государственных организаций, региональные и муниципальные организации составляют менее 6%). Они созданы в основном в форме бюджетных учреждений, которые осваивают почти 40% государственных средств на исследования и разработки.
Особенности и проблемы финансирования научной деятельности
В соответствии с Федеральным законом от 23 августа 1996 г. № 127 «О науке и государственной научно-технической политике» финансовое обеспечение научной и научно-технической деятельности основывается на целевой ориентации (в том числе целевое финансирование конкретных научных, научно-технических программ и проектов) и множественности источников финансирования. Оно может осуществляться Российской Федерацией, субъектами РФ, а также физическими и юридическими лицами способами, не противоречащими законодательству Российской Федерации и законодательству субъектов РФ. Этим законом были определены следующие основные виды научной деятельности: научная деятельность, в том числе фундаментальные научные исследования и прикладные научные исследования, научно-техническая деятельность, экспериментальные разработки. На этом разделении в целом основывается базовый перечень государственных работ в сфере научной деятельности.
Следует отметить, что в соответствии с принятым (рекомендуемым) Минфином России условным разделением деятельности учреждений на государственные услуги и работы научная деятельность была отнесена к государственным работам, что во многом обусловило особенности формирования и расчета финансового обеспечения государственного задания для государственных научных учреждений. Государственное задание формируется ГРБС для ведомственных государственных учреждений при планировании бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период в соответствии с федеральной нормативно-правовой и методической базой на основе ведомственного перечня государственных услуг (работ), утверждаемого соответствующим ГРБС. Ведомственный перечень в свою очередь формируется на основе базового перечня государственных услуг (работ), который утверждается федеральным органом государственной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. В отношении государственных научных учреждений различных отраслевых министерств базовый перечень принимает Минобрнауки России.
Важно отметить, что действующая нормативная и методическая база не содержит норм (рекомендаций) по формированию структуры государственных работ, включаемых в базовый и ведомственный перечни, что на практике уже привело к применению различных отраслевых подходов при формировании ведомственных перечней и составлении государственных заданий. При этом установленная в Положении о формировании государственного задания норма о том, что государственное задание формируется в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами федерального бюджетного учреждения, создает дополнительные проблемы. Так, сопоставление ведомственных перечней с базовым перечнем государственных работ в сфере науки показывает, в частности, что:
1) ведомственные перечни отраслевых министерств и собственно Минобрнауки России по структуре не соответствуют базовому перечню, утвержденному Минобрнауки России;
2) базовый перечень, с одной стороны, не в полной мере учитывает установленные законом виды научной деятельности (отсутствует такой вид, как научно-техническая деятельность), а с другой — не в полной мере учитывает действующую практику, а именно деление научной деятельности на проектную и текущую (выполнение оперативных заданий);
3) базовый перечень сильно ориентирован на функции Минобрнауки России (в частности, в отношении работ, связанных с организационным и информационным обеспечением и проведением экспертиз) вместо общей ориентации на стандартизацию видов работ, проводимых в научной сфере.
В то же время отсутствие единого подхода в структурировании перечня видов работ препятствует проведению отраслевого сопоставительного анализа и внедрению общих методов в планировании их финансового обеспечения. Данная проблема обостряется из-за отсутствия единообразия в подходе к формированию государственного задания на выполнение научных работ, несмотря на наличие утвержденной формы государственного задания (часть 2). Важнейшей частью формы, на основе которой осуществляется планирование бюджетных ассигнований на государственные работы, является подраздел 2 «Характеристика работы».
Согласно методическим рекомендациям по формированию государственных заданий в графе «Наименование работы» указывается наименование государственной работы в соответствии с утвержденным ведомственным перечнем работ, в графе «Содержание работы» дается краткое описание планируемых к выполнению государственных работ, в графе «Планируемый результат выполнения работы» указываются результаты выполнения работ, которые планируется получить. Поскольку данные рекомендации не дают однозначного понимания «содержания» и «результата» работы, разные отраслевые министерства выработали различные подходы к формированию государственного задания на выполнение научных работ. «Содержание работы» может быть представлено:
1) детализацией видов работ, указанных в графе «Наименование работы»;
2) детализацией тематических направлений отраслевых научных исследований;
3) детализацией процесса (этапов) проведения работ.
Из-за различий в трактовке рассматриваемых понятий складывается разное понимание того, что считать результатом выполнения государственной научной работы (выполняемый проект, опубликованная статья, выполненные работы в рамках тематического направления или проведенный этап исследований). Кроме того, в отличие от государственных услуг в государственном задании на выполнение государственных работ не определяется единица работы. Поскольку государственное задание лежит в основе планирования бюджетного обеспечения научной деятельности, то отсутствие единых подходов к его формированию неизбежно приводит к трудностям внедрения стандартизированных (нормативных) подходов в расчете субсидии на выполнение государственного задания как единственного инструмента его финансового обеспечения.
Расчет нормативных затрат на выполнение государственных работ пока не является обязательным для ГРБС, планирующих объем субсидии на финансовое обеспечение государственного задания на выполнение государственных работ для подведомственных учреждений. В соответствии с действующей нормативной и методической базой они вправе сами принять решение, использовать ли нормативные затраты при определении размера субсидии и применять ли в этих целях положения Методических рекомендаций по расчету нормативных затрат на оказание государственных услуг. Некоторые министерства (в том числе Минфин России, Минобрнауки России, Минздрав России) воспользовались этим правом и включили в ведомственные порядки определения нормативных затрат положения, касающиеся определения нормативных затрат на выполнение государственных работ. В связи со спецификой научной деятельности всеми этими министерствами были приняты правила определения нормативных затрат исходя из сметной стоимости каждой работы, включенной в тематический план научно-исследовательских работ, согласованный и утвержденный в установленном порядке.
Следует, однако, отметить, что на практике определение объемов финансового обеспечения государственного задания на выполнение государственных научных работ осуществляется по статьям классификации операций сектора государственного управления в целом по всей совокупности государственных работ путем выделения из общего объема финансового обеспечения учреждений затрат, связанных с осуществлением научной деятельности. Расчет затрат по каждой научно-исследовательской работе, как это декларируется в ведомственных порядках определения нормативных затрат, не производится. Такая практика, конечно, не позволяет увязать бюджетные ассигнования с результатами научных работ и не обеспечивает прозрачности в распределении бюджетных средств в сфере научной деятельности.
Зарубежный опыт
В последние два десятилетия во многих странах наблюдаются значительные изменения в механизмах государственного финансирования НИОКР, осуществляемых в государственном секторе. Усиливается ориентация на бюджетное финансирование академических исследований, направленных на достижение целей государственной политики в научной сфере, применение контрактных отношений с научными организациями. Размер бюджетного финансирования все больше зависит от достигнутых результатов и эффективности научной деятельности. Усиливается роль конкурентных механизмов при распределении бюджетных средств. Сокращается сфера применения традиционного сметного финансирования научных учреждений. Акцент делается на финансировании контрактов, заключенных на основе установленных правил, а также финансировании исследовательских программ, предполагающих взаимодействие различных научных организаций и проведение междисциплинарных исследований.
В исследовании ОЭСР, посвященном вопросам государственного финансирования научной деятельности8, отмечается, что в большинстве стран наблюдается значительное сокращение доли прямого бюджетного финансирования и одновременно увеличение доли финансирования научных учреждений в форме грантов и контрактного (проектного) финансирования. Так, в начале
В то же время продолжают совершенствоваться методы прямого бюджетного распределения финансовых средств между научными организациями. Распределение бюджетных средств увязывается с целями и стратегией развития науки и научно-технической деятельности, а расходование этих ресурсов осуществляется в жестких рамках государственного регулирования, особенно в отношении оплаты труда. Во многих странах введены критерии эффективности расходования бюджетных средств учреждениями науки. Так, в Великобритании, которая в этом отношении опередила многие страны, бюджетные средства распределяются между научными организациями фактически на конкурсной основе (по результатам проведения независимой экспертизы, оценивающей возможности организации по проведению научных исследований). В других странах (в частности, в Португалии) «свободное» (то есть неконкурсное) распределение фондов ограничивается частью средств, которая едва покрывает затраты на основную заработную плату и оборудование.
Одновременно расширяется сфера применения контрактного (проектного) финансирования. При проектном финансировании государственные средства предоставляются под конкретные проекты, которые имеют цели, задачи и этапы реализации и которые победили в конкурсной борьбе, во многом аналогичной процедурам, применяемым в коммерческом секторе экономики. Используя механизм проектного финансирования, многие страны пытаются преодолеть характерную для сферы научных учреждений негибкость в управлении финансовыми средствами, стимулировать те направления исследований, которые отражают национальные приоритеты.
В основе планирования бюджета научно-исследовательских работ и проектов лежат трудозатраты. Так, планирование бюджета проектов, осуществляемых за счет средств Европейского союза, базируется на распределении ограниченного количества трудодней, которое задается заказчиком, между компонентами проекта и категориями персонала. Как правило, распределение проводится в разрезе старших экспертов (Senior experts), младших экспертов (Junior experts) и вспомогательного персонала (Support staff), поскольку ставки оплаты труда устанавливаются отдельно для этих категорий персонала. Остальные расходы распределяются по направлениям работы (проектам) структурным методом либо как единый процент от стоимостной оценки трудозатрат, либо пропорционально трудозатратам.
Зарубежный опыт применения проектного (контрактного) финансирования, а также внедрения иных инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в финансировании науки заслуживает особого внимания и учета при разработке в России новых подходов к развитию нормативного финансирования государственных работ, осуществляемых научными учреждениями.
Подходы к применению нормативных методов
Проблема внедрения нормативных подходов в расчете государственного задания на выполнение научных работ обусловлена прежде всего сложностью (неопределенностью) формирования единицы государственной научной работы. В качестве первичного деления на основные виды научных работ может быть предложено разделение на проектные работы (проекты по фундаментальным и прикладным научным исследованиям, проекты по научно-техническим исследованиям) и текущие работы (оперативные задания, организационные мероприятия, организационно-информационное обеспечение и т. д.). Данное первичное деление может быть введено в базовый перечень государственных работ в сфере науки, на основе которого формируются ведомственные перечни. В ведомственных перечнях проекты и текущие работы детализируются по конкретным направлениям научных работ.
Важно отметить, что работы, представленные как проекты, должны иметь все характерные признаки проектной деятельности (проект должен иметь цель и задачи, формулироваться как совокупность увязанных по срокам и ресурсам мероприятий, иметь этапы реализации, промежуточные и конечные показатели результатов). Группировка по проектам может производиться с учетом минимальной стоимости проекта (например, условной минимальной стоимости не менее 10 млн руб.). То есть небольшие по стоимости работы должны войти в структуру более крупного проекта в соответствии с их тематикой. Применение проекта как единицы научной работы значительно упростит решение вопроса внедрения нормативных методов при расчете государственного задания. В частности, это откроет возможность использования как зарубежного, так и обширного российского опыта по оценке стоимости проектов научных работ при определении начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) при размещении заказов на НИР.
Основными методами оценки стоимости проектов научных работ, выполняемых по контрактам, являются затратный метод (метод составления смет) и сравнительный метод оценки. Доходный метод оценки применяется в отношении тех проектов, реализация результатов которых должна привести к росту доходов государства в форме налоговых поступлений. В основе затратного метода лежит оценка трудозатрат на реализацию научного проекта, что связано с особенностями формирования структуры внутренних затрат на исследования и разработки. В среднем по всем организациям России в структуре внутренних затрат на науку текущие затраты составляют примерно 93%. Более половины этих затрат составляют затраты на оплату труда и страховые взносы и 1/5 — затраты на материалы и оборудование. На капитальные затраты приходится менее 7% совокупных затрат.
Метод составления смет на выполнение работ по укрупненным показателям затрат рабочего времени является одним из основных методов, которые используются, в частности, правительством Москвы при обосновании начальной (максимальной) цены контракта на выполнение НИОКР (см. информацию «Метод составления смет»). Данная методика прежде всего в части оценки стоимости трудозатрат специалистов с учетом опыта, квалификации и иных факторов, влияющих на стоимостную оценку, могла бы быть использована в оценке стоимости проектных работ, выполняемых в рамках государственного задания на выполнение государственных научных работ (при внедрении проектного метода в формирование государственного задания).
На более позднем этапе, когда будет накоплен определенный опыт стоимостной оценки проектов научных работ, выполняемых в рамках государственного задания, возможно использование также метода стоимостной оценки проектов на основе проектов-аналогов с применением корректирующих коэффициентов (по аналогии с применяемой многими федеральными органами власти, в частности Минобрнауки России, оценкой цены контракта на основе усредненных значений цены на работы-аналоги).
Следует отметить, что в рамках методики Минобрнауки России была разработана система корректирующих коэффициентов, учитывающих такие факторы, как сложность работы, новизна, масштабы, ценность результатов, территориальные различия. Для каждого вида коэффициентов в методике установлены значения. Например, для фундаментальных исследований, прогнозных и поисковых исследований в качестве коэффициента сложности может быть использовано соотношений уровней сложности оцениваемого и базового (типового) вида выполнения работ. Коэффициент определяется на основе процедуры экспертного сравнения. Корректирующие коэффициенты, прежде всего коэффициент сложности, могут найти применение при стоимостной оценке трудозатрат, а также затрат на материалы и оборудование в процессе расчета нормативных затрат на выполнение научных проектов в рамках государственного задания.
Таким образом, опыт применения нормативных методов в расчете начальной (максимальной) цены контрактов на НИОКР в процессе государственных закупок в целом свидетельствует о возможности применения нормативных подходов в расчете финансового обеспечения государственного задания на выполнение государственных работ в сфере науки. При этом важнейшим, на наш взгляд, условием является внедрение проектного подхода к НИР, выполняемым в рамках государственного задания на выполнение государственных научных работ, и осуществление расчета финансового обеспечения каждой НИР. Это позволит разработать методику и внедрить нормативные подходы в расчете затрат на выполнение научно-исследовательских работ (на основе оценки трудозатрат и применения системы корректирующих коэффициентов); обеспечить связь планируемых бюджетных ассигнований на реализацию научных проектов с ожидаемыми результатами их реализации, а также связь целей и результатов проектов с целями научной и научно-технической политики; интегрировать государственное задание на выполнение государственных работ в соответствующие государственные программы на основе обеспечения логической связи между задачами и показателями выполнения государственного задания и задачами соответствующих подпрограмм и основных мероприятий государственной программы; обеспечить среднесрочное (трехлетнее) и долгосрочное стратегическое планирование бюджетных расходов на науку в рамках установленных лимитов расходов; внедрить методы оценки эффективности расходов на НИР.
