Юлия Юрьевна ЧАЛАЯ, эксперт в сфере государственного и муниципального управления: «Как показал 2012 год, большинство вопросов от руководителей учреждений и их учредителей поступают в связи с тем, что в действующем законодательстве не содержатся общие нормы об ответственности учреждений, их руководителей за невыполнение показателей плана финансово-хозяйственной деятельности (в части средств на выполнение задания), а также невыполнение (перевыполнение) показателей государственного (муниципального) задания. Соответственно каждый орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, в каких-то случаях может, а в некоторых обязан урегулировать данный вопрос в своем правовом акте».
Невыполнение показателей плана финансово-хозяйственной деятельности
Позиция многих экспертов исходя из идеологии финансирования деятельности учреждений в рамках государственного (муниципального) задания сводится к тому, что в правовых актах нецелесообразно устанавливать санкции в отношении учреждений и их руководителей в случае незначительного отклонения плана от факта в части средств на выполнение задания. Таким образом, нет необходимости вносить изменения в план финансово-хозяйственной деятельности. Этот вывод подтверждается и тем, что при санкционировании расходов, источником финансирования которых являются субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, проверяется только правильность оформления платежного поручения.
В соответствии с требованиями Закона №
Ответ на вопрос, что делать учредителю при желании (необходимости) контролировать направления расходования средств в рамках субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, был предложен в статье Н. В. Бабко, Н. В. Гвоздевой («Бюджет», 2012, № 7). В разъяснениях Минфина России (см. справку «Бюджета») представлена позиция о необходимости внесения изменений в план финансово-хозяйственной деятельности при любых изменениях в использовании средств, что предполагает наличие мер ответственности за несоблюдение данного положения, но каких именно не уточняется и, следовательно, зависит от порядка, установленного органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующий вывод. Действующее законодательство дает свободу при работе с планом финансово-хозяйственной деятельности в части субсидии на выполнение задания и не устанавливает ответственности за осуществление передвижек по направлениям расходования средств субсидии на выполнение задания. Но ситуация опять сводится к контролю за планом и фактом, практика и разъяснения официальных лиц таковы, что любые изменения необходимо вносить в план (как правило, это осуществляется в конце отчетного периода — квартала) и им следовать.
Невыполнение (перевыполнение) показателей госзадания
В связи с тем, что ответственность за невыполнение (перевыполнение) показателей задания также не регламентирована в общем порядке, каждому публично-правовому образованию в порядке формирования и финансового обеспечения государственного (муниципального) задания и (или) соглашения о предоставлении субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания можно настоятельно рекомендовать утверждать порядок корректировки показателей государственного (муниципального) задания и объема его финансирования (при соблюдении общей нормы о том, что объем финансового обеспечения задания может быть уменьшен только при соответствующем изменении показателей качества и (или) объема), а также санкции (поощрения) или их неприменимость при невыполнении (перевыполнении) содержащихся в задании показателей. При этом следует принять во внимание, что в совместном письме Министерства финансов РФ и Федерального казначейства от 26 сентября 2012 г. № 02-13-07/3919 даны разъяснения, в том числе указывающие на ответственность учреждений (без указания какой именно, так как такое решение остается за каждым публично-правовым образованием. — Прим. автора) за достижение показателей объема и качества, содержащихся в государственных заданиях. Это предполагает необходимость утверждения санкций за недостижение показателей задания. Однако в письме речь идет только о государственных заданиях.
Таким образом, если в отчетном году показатели государственного (муниципального) задания не выполнены, а субсидия на выполнение задания израсходована, в зависимости от ситуации можно говорить о допущенных ошибках как органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, который не установил меры ответственности учреждения при работе с государственным (муниципальным) заданием и не осуществил своевременный мониторинг и оценку ситуации, так и руководителя учреждения. При этом данную проблему можно назвать типичной по итогам 2012 года, так как это первый год действия Закона №
В случае если ситуация уже сложилась, финансовый год завершен и в правовом акте не предусмотрены меры ответственности государственного (муниципального) учреждения, то остается только предпринять шаги во избежание подобной ситуации в последующем. Сделать это можно в том числе посредством внесения изменений (дополнения) в действующую правовую базу, определяющую порядок контроля за исполнением задания и ответственность учреждения.
Возможно, учреждению объективно не хватило средств на выполнение утвержденных показателей качества и (или) объема. В этом случае следует пересмотреть порядок расчета нормативов на услуги (работы) с учетом расходов на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества и уплату налогов, объектом налогообложения по которым признается соответствующее имущество. В этих условиях руководитель учреждения должен был своевременно сообщить о складывающейся ситуации органу, который осуществляет функции и полномочия учредителя и который в свою очередь мог бы пересмотреть нормативы в сторону их увеличения или изменить показатели задания. Рассматривая данный случай, следует отметить, что субсидия на выполнение задания может доводиться с любой очередностью, которая будет определена в соглашении о предоставлении субсидии (год, квартал, месяц и даже день), что позволяет в том или ином случае оперативно управлять ситуацией.
Встречаются также примеры, когда учреждение тратит средства субсидии не на оказание услуг, выполнение работ, а на покупку основных средств, ремонт оборудования, источником финансирования которых должна быть не субсидия на выполнение государственного (муниципального) задания, а иная (целевая) субсидия. Но в настоящее время к бюджетным и автономным учреждениям не могут быть применены меры за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, предусмотренные частью 4 Бюджетного кодекса (в том числе нецелевое использование средств или несоблюдение нормативов финансовых затрат), так как бюджетные и автономные учреждения не являются участниками бюджетного процесса, а субсидия, поступившая учреждениям, не является средствами бюджета (письмо Минфина России и Федерального казначейства № 02-13-07/3919).
Данное правило можно однозначно интерпретировать только в отношении средств субсидий на выполнение задания. По целевым средствам (бюджетным инвестициям, иной субсидии, средствам ОМС, средствам на исполнение публичных обязательств в денежной форме) обязательно должна быть определена ответственность. Подтверждением этого служит, например, то, что за использование медицинской организацией не по целевому назначению средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС, предусмотрен штраф в размере 10% от суммы нецелевого использования. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация обязана возвратить в бюджет территориального фонда в течение десяти рабочих дней со дня предъявления соответствующего требования (ч. 11 ст. 39 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. №
Существует практика, когда ответственность за невыполнение плановых показателей предусмотрена трудовым договором с руководителем учреждения и невыполнение показателей можно отнести к дисциплинарным проступкам в рамках трудового законодательства. Согласно нормам статьи 192 Трудового кодекса за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить такие дисциплинарные взыскания, как замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям. При наложении дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть совершенного проступка и обстоятельства, при которых он был совершен.
В декабре 2012 года внесены поправки в Трудовой кодекс и статью 275 определено, что трудовой договор с руководителем государственного (муниципального) учреждения заключается на основе типовой формы трудового договора, утверждаемой Правительством РФ с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. В проекте соответствующего постановления Правительства РФ предусмотрено, что работник обязан среди прочего обеспечивать выполнение всех плановых показателей деятельности учреждения, целевое и эффективное использование денежных средств учреждения.
