Андрей Константинович СИНЯГИН, директор департамента консультационных услуг государственному сектору ООО «ФБК», к. э. н.: «Почти год назад Российская Федерация стала полноправным членом Всемирной торговой организации (ВТО): 22 августа 2012 года были завершены непростые и длительные (продолжавшиеся почти 18 лет) переговоры по конкретным условиям участия России в ВТО. Переговорный процесс, особенно на начальной стадии, сопровождался различными научными исследованиями, а также периодически активизирующимися и затухающими политическими и экономическими дискуссиями о последствиях вступления России в ВТО. В научных кругах и в прессе горячо обсуждалось, стоит ли вступать в эту организацию, каким будет баланс приобретений и потерь, насколько чувствительным окажется вступление России для разных отраслей экономики и страны в целом и т. п. Пришло время оценить, но уже с практических позиций плюсы и минусы членства России в ВТО и главное — постараться извлечь первые уроки пребывания России в этой международной организации».
Зачем мы вступали в ВТО
Возникшие еще в прошлом веке планы России по вступлению в ВТО были обусловлены как проводимыми рыночными преобразованиями в национальной экономике, так и необходимостью полноценного участия страны в международном экономическом и торговом сотрудничестве. ВТО была создана 1 января 1995 года для либерального развития международной торговли и эффективного регулирования торговых отношений государств — участников этой международной организации. ВТО стала преемницей Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), заключенного в 1947 году. На 2 марта2013 года в ВТО входило 159 стран.
В соответствии со статьей 3 Соглашения об учреждении ВТО основными функциями этой международной организации считаются:
- организация исполнения всех многосторонних торговых соглашений;
- рассмотрение спорных и конфликтных ситуаций на межправительственном уровне;
- мониторинг торговой политики стран-участниц и администрирование механизма пересмотра торговой политики;
- обеспечение проведения торговых переговоров между участниками организации по всем вопросам, относящимся к компетенции ВТО в соответствии с ее правовой структурой, а также обеспечение переговоров по более широкому кругу вопросов, если такое решение будет принято на министерской конференции стран-участниц;
- взаимодействие с МВФ, МБРР и другими международными организациями.
В настоящее время ВТО является одной из наиболее эффективных международных организаций, которая через систему созданных процедур
(в том числе процедур принятия новых членов в организацию, разрешения споров, обзора торговой политики, защиты внутреннего рынка и др.) целенаправленно добивается исполнения принятых решений и обеспечивает устойчивость развития многосторонней торговой системы.
Вступление России в ВТО позволило бы наиболее полно использовать все преимущества, которые предоставляет членство в этой авторитетной международной организации. К таким преимуществам относятся:
- возможность реализации национальных стратегических экономических и торговых интересов путем эффективного участия в формировании правил международной торговли;
- возможность использования в торговых отношениях режима наибольшего благоприятствования;
- стабильность развития экономических и торговых отношений со странами — членами ВТО;
- получение равных конкурентных условий доступа на мировые рынки товаров и услуг;
- устранение дискриминации в торговых отношениях на основе использования процедур ВТО по разрешению споров, обеспечивающих защиту национальных интересов;
- гармонизация национального законодательства по вопросам международной торговли на основе соглашений ВТО в соответствии с взятыми обязательствами и лучшей международной практикой.
Намерения России по вхождению в ВТО укрепляло и то важное обстоятельство, что соседи и потенциальные партнеры России либо уже вступили в эту международную организацию (Украина, Китай), либо имели намерение вступить в нее (Казахстан, Белоруссия и др.). Таким образом, в ситуации, когда укрепление международного сотрудничества создает условия для адекватного ответа на глобальные вызовы современности, стратегическое решение Правительства РФ принять цивилизованные нормы и правила международной торговли выглядело оправданным и актуальным.
Как мы вступали в ВТО
Уже сам почти рекордно длительный срок вступления России в ВТО свидетельствует о сложном характере переговоров по конкретным условиям вхождения. Вместе с тем в правительственных кругах считается, что в результате этих переговоров Россия получила оптимальные условия присоединения к ВТО, более выгодные, чем другие страны, в частности Китай и Украина. Переговоры по вхождению России в ВТО проводились исходя из стремления минимизировать ущерб для всех отраслей национальной экономики и предполагаемого развития внутренней конкуренции как обязательной предпосылки для выхода российских компаний на мировой рынок.
Важными условиями вступления России в ВТО являлись обязательства по снижению ввозных таможенных пошлин и ограничение государственной поддержки ряда отраслей. Первое снижение этих пошлин было запланировано сразу после присоединения России к ВТО и должно было коснуться преимущественно тех товаров, которые попали в сферу политики защиты отечественных товаропроизводителей в период мирового финансового кризиса. После завершения переходного периода (от трех до семи лет для отдельных товаров) средневзвешенная ставка импортного тарифа должна снизиться по сравнению с текущим уровнем на
3 процентных пункта в среднем для промышленных товаров и на 4,4 процентного пункта в среднем для сельхозпродукции. Пошлины на компьютеры и элементную базу должны быть отменены в течение трех лет после присоединения России к ВТО.
Россия приняла на себя обязательства по 116 видам услуг из 155, предусмотренных классификатором услуг ВТО, в том числе по банковским услугам и услугам на рынке ценных бумаг, аудиторским и бухгалтерским услугам, телекоммуникационным услугам, услугам по налоговому, управленческому консультированию и др. В большинстве случаев эти обязательства не предусматривают существенных изменений в сложившейся системе государственного регулирования оказания этих услуг. Обязательства России по регулированию деятельности иностранных лиц из стран — членов ВТО, допущенных к оказанию большинства видов услуг на территории России, в основном сводятся к предоставлению им национального режима, то есть правовой статус иностранных лиц не может быть ниже, чем статус, установленный для российских компаний. При этом Россия сохранила за собой право вводить для физических лиц из стран — членов ВТО квалификационные требования и ограничения по прибытию на территорию России для оказания услуг. Исключение из общих обязательств по услугам составили только обязательства России по страховым услугам. Общая квота иностранного участия в секторе страхования должна быть повышена с 25 до 50%, а существующее ограничение на участие иностранного капитала в капитале компаний, занимающихся страхованием жизни и обязательным страхованием (49%), будет смягчено на 2 процентных пункта и полностью отменено через пять лет с даты присоединения.
Положительным результатом российские переговорщики считают закрепление благоприятных условий для обязательств России по поддержке сельского хозяйства — именно той отрасли, дальнейшее развитие которой внушало и продолжает внушать наибольшее беспокойство критикам идеи вступления страны в ВТО. Принятые Россией обязательства по поддержке сельского хозяйства существенным образом отличаются от обязательств многих стран при присоединении к ВТО, которые заключались в консервации объема бюджетной поддержки в течение трехлетнего периода до присоединения и его резкого сокращения почти сразу же после вступления. Для России согласованный объем бюджетной поддержки сельского хозяйства составит 9 млрд долл. Этот объем подлежит постепенному сокращению и должен предусматривать финансирование мероприятий из так называемой зеленой корзины (совершенствование инфраструктуры, научные исследования, информационно-консультационное обслуживание, ветеринарные и фитосанитарные мероприятия, содержание стратегических продовольственных запасов, региональные социальные программы, охрана окружающей среды, содействие структурной перестройке сельского хозяйства), подлежащих ежегодной нотификации и обоснованию на предмет соответствия установленным критериям.
Следует особо отметить, что переговоры по вступлению России в ВТО сопровождались масштабной информационной кампанией, развернутой по инициативе Минэкономразвития с 2001 года. На информационных порталах Минэкономразвития России (www.economy.gov.ru, www.mdb.economy.gov.ru, www.exportsupport.ru, www.rustrade.org) и специально созданном негосударственном информационном сайте «Информационное бюро по поддержке присоединения России к ВТО» (www.wto.ru) была представлена достаточно широкая информация о ВТО и практике вступления других стран, публиковались тексты соглашений, размещались результаты различных исследований по оценке последствий присоединения России к ВТО. В рамках информационной кампании было проведено более 150 семинаров, конференций и круглых столов в 64 субъектах РФ. Вместе с тем, на наш взгляд, первые месяцы пребывания России в ВТО показали, что предпринятых усилий оказалось недостаточно для адаптации российских правительственных и деловых кругов к новым условиям внешнеэкономической и внешнеторговой деятельности.
Последствия вступления России в ВТО
Многие эксперты — как сторонники, так и оппоненты самой идеи вступления в ВТО — признают, что соотношение преимуществ и угроз для страны, вступающей в эту организацию, определяется многими факторами, прежде всего уровнем конкурентоспособности национальной экономики, эффективности государственного регулирования внешнеторговой деятельности и принятыми конкретными обязательствами при вхождении в ВТО.
Как правило, среди общих угроз, применимых ко всем странам при вступлении в ВТО, называются следующие:
- ограничение возможностей государства по прямому субсидированию отечественных производителей прежде всего в сфере агропромышленного комплекса;
- возможность принятия ВТО невыгодных, но обязательных для исполнения решений по торговым спорам с иностранными партнерами;
- сокращение объемов доходов федерального бюджета за счет снижения ставок импортных тарифов;
- сокращение государственной поддержки экспортно ориентированных отечественных производителей;
- усиление конкуренции на внутреннем рынке со стороны импортных товаров и услуг и, как следствие, банкротство многих производителей в силу их недостаточной конкурентоспособности.
Применительно к Российской Федерации выделяются угрозы при вхождении в ВТО как отраслевого, так и регионального характера. Большинство экспертов считают, что при либерализации тарифной политики, росте импорта без адекватной поддержки со стороны государства могут серьезно пострадать такие отрасли национальной экономики, как сельское хозяйство, пищевая промышленность, легкая промышленность, машиностроение, станкостроение, авиастроение и другие отрасли, в которых исторически сложился сравнительно низкий уровень конкурентоспособности. В свою очередь, для поставщиков сырьевых ресурсов и производителей продукции первого передела не ожидается серьезных негативных последствий. Перспективы развития внутреннего рынка услуг остаются неопределенными, поскольку усиление конкуренции с иностранными поставщиками услуг может как способствовать модернизации сферы услуг, так и ухудшить позиции российских поставщиков, не подготовленных к условиям конкуренции. Признается также, что рынок услуг по защите интеллектуальной собственности будет нуждаться в повышенном государственном внимании.
Далеко не однозначными могут быть и последствия вступления России в ВТО для экономики субъектов РФ. Следует подчеркнуть, что снижение ввозных таможенных пошлин при присоединении к ВТО не окажет влияния на доходы региональных бюджетов, поскольку таможенные пошлины, платежи и сборы уплачиваются в доход федерального бюджета. В регионах с малым количеством конкурентоспособных производителей и неразвитой инфраструктурой весьма возможными являются негативные последствия при вхождении страны в ВТО (банкротство предприятий, рост безработицы, сокращение налоговых поступлений в бюджет) при отсутствии поддержки со стороны органов государственной власти, мер по повышению региональной конкурентоспособности и стимулированию деловой активности. Наиболее вероятными эти угрозы являются для регионов, в которых экономика и региональные (муниципальные) финансы зависят от результатов деятельности градообразующих предприятий. Вместе с тем ожидается, что субъекты РФ с высокой инвестиционной привлекательностью и наличием достаточного количества конкурентоспособных производителей должны получить значимые выгоды за счет выхода региональных производителей на мировой рынок, упрощения таможенных процедур и составления таможенной документации, модернизации производства и повышения качества услуг в результате развития конкуренции. Необходимо отметить, что большинство вероятных и ожидаемых угроз при вхождении России в ВТО может и должно быть смягчено за счет разработки и реализации комплекса мер государственной поддержки по адаптации отраслей, регионов и отечественных производителей к новым условиям.
Первые результаты и первые уроки
Первые результаты пребывания России в ВТО пока неочевидны, а зримых положительных последствий от вступления следует ожидать как минимум через пять лет в силу стойкой приверженности государства политике поддержки отечественных производителей, сохранения рабочих мест и обеспечения условий выживания для российских моногородов. Однако возникшие в первый год членства России в ВТО проблемы уже позволяют извлечь первые уроки и предоставляют возможности наиболее полного использования преимуществ вхождения в ВТО.
Общее впечатление от первых результатов пребывания России в ВТО, сформированное по мониторингу сообщений в СМИ, участия в семинарах и круглых столах, рабочих встреч с экспертами, состоит в том, что на первый взгляд в стране практически ничего не изменилось в деятельности органов власти и бизнеса. Ставки трети всех используемых тарифов, которые были снижены незамедлительно при вступлении в ВТО, на самом деле были возвращены к докризисному уровню (2008 году).
Большинство россиян продолжают оставаться в неведении относительно того, где можно ознакомиться и при необходимости изучить для практического использования документы о присоединении, в том числе и на русском языке, хотя неофициальный перевод был опубликован на официальных сайтах. При этом необходимо отметить: по оценкам экспертов1, в русскоязычной версии обязательств России не обошлось и без юридических неточностей, в частности в отношении услуг банков, что может создать определенные риски для бизнеса.
После вступления России в ВТО был принят целый ряд мер по защите отечественных товаропроизводителей — от утилизационного сбора (процедуры этого сбора потребовали от российских переговорщиков дополнительных разъяснений, поскольку сам утилизационный сбор в ВТО не запрещен и успешно применяется во многих странах) до введения пошлин на зерноуборочную технику в размере 27,5%. Продолжаются переговоры и по применению в России единого таможенного тарифа (ЕТТ), который был введен в новой редакции летом 2012 года с учетом принятых обязательств при вступлении в ВТО и в ряде случаев содержал комбинированные пошлины (специфические и адвалорные части). В связи с этим новые партнеры России по ВТО посчитали, что ЕТТ в этих случаях не соответствует правилам Всемирной торговой организации (пошлины вне зависимости от их вида должны быть эквивалентны с точки зрения уровня тарифной защиты).
Первые результаты пребывания России в ВТО подтверждают, что важно не только вступить в эту организацию, но и научиться работать по-новому. На наш взгляд, в настоящее время принципиально важными следует считать следующие взаимосвязанные условия, необходимые для активизации использования всех преимуществ и прав, предоставляемых членством в ВТО:
- подготовку и переподготовку квалифицированных специалистов для обеспечения внешнеэкономической и внешнеторговой деятельности;
- кардинальное повышение качества информирования в системе внешнеэкономической и внешнеторговой деятельности;
- обеспечение необходимой координации федерального центра и субъектов РФ для повышения конкурентоспособности регионов.
Главным условием эффективной работы в рамках присоединения к ВТО считается надлежащее квалификационно-кадровое обеспечение внешнеэкономической и внешнеторговой деятельности. Первый опыт пребывания России во Всемирной торговой организации уже выявил дефицит квалифицированных специалистов в сфере государственного управления и предпринимательской деятельности. Необходимой является разработка специальных форм и программ обучения для подготовки и переподготовки специалистов в федеральных и региональных органах государственной власти и предпринимательских структурах, способных обеспечить развитие внешнеэкономической и внешнеторговой деятельности при новых требованиях.
Очень важным для развития внешнеэкономической и внешнеторговой деятельности является создание системы информирования российских и зарубежных участников этой деятельности, поскольку информация на порталах Минэкономразвития России уже устарела, является неполной, не содержит практических руководств и в целом не соответствует современным требованиям. Сложившаяся система информирования уже не обеспечивает запросы участников внешнеэкономической и внешнеторговой деятельности и не способствует продвижению российских товаров и услуг на мировой рынок.
Необходимым условием представляется техническая и финансовая поддержка субъектов РФ со стороны федерального центра на основе координации разработки и реализации региональных программ адаптации к требованиям ВТО. В этих программах должны быть отражены такие ключевые направления работы, как анализ и оценка ожидаемых для региона последствий; совершенствование регионального законодательства в соответствии с правилами ВТО; разработка мероприятий по повышению конкурентоспособности региональных производителей; содействие внедрению стандартов менеджмента качества ISO 9000, систем экологического менеджмента ISO 14000 и международных стандартов финансовой отчетности; определение мер и способов государственной поддержки, в том числе при осуществлении регистрации и правовой защиты за рубежом результатов интеллектуальной деятельности.
Следует признать, что сформулированные выше предложения не являются новыми и высказывались многими экспертами еще в период подготовки к вхождению России в ВТО, но именно первые результаты пребывания нашей страны в этой международной организации убеждают еще раз в необходимости их своевременной реализации на основе системного подхода.
