Главный научный сотрудник Института макроэкономических исследований доктор экономических наук, доктор технических наук, профессор Борис Абрамович РАЙЗБЕРГ рассуждает о проблемах программно-целевого бюджетирования в приложении к российским условиям.
— Борис Абрамович, хотелось бы начать с довольно общего, почти теоретического вопроса. Какова, по вашему мнению, роль экономического планирования в современной рыночной экономике? Оно должно быть привязано к бюджетному процессу?
— Если исходить из примитивного представления о том, что экономика может быть либо рыночной, либо плановой, то получается, что экономическому планированию нет места в рыночной экономике. Увы, так до сих пор и считают отдельные граждане. Но в действительности и рыночные отношения, и плановое управление органично присущи экономике с давних времен ее зарождения. Более того, они связаны между собой так же тесно, как сиамские близнецы, и не способны существовать, будучи полностью оторванными друг от друга.
Планирование позволяет удержать рвущуюся на свободу рыночную стихию в рамках разумного распространения и потенциально возможного саморегулирования товарообменных процессов. Рынок придает планам мобильность, гибкость, возбуждает внутренний интерес в получении высокой прибыли, подогревает конкуренцию и способствует установлению объективных, равновесных цен на товары и услуги. Ведь никто не станет отрицать, что в рыночной экономике нельзя обойтись без бизнес-планов. Столь же очевидно, что планово управляемой экономике органично присущи рыночная торговля, закупки на внутреннем и мировых рынках, контрактно-рыночные отношения, выбор потребителями поставщиков товаров. Планы, в отличие от рыночной тактики поиска быстрого сбыта, способны ориентировать экономику на относительно долгосрочную перспективу, а рыночная мобильность позволяет ослабить или даже устранить отклонения от плановой траектории.
Так что задача совершенствования государственного управления экономикой, социальной сферой, финансами заключается не в одностороннем предпочтении одного из двух неотъемлемых элементов управления, а в обеспечении их совместного гармоничного использования. Сочетание планирования и рыночного саморегулирования необходимо соблюдать в экономике любой страны, но для российской экономики это особенно важная проблема, потому что здесь так и не проведена подлинная реформа государственного управления, неотъемлемую часть которого составляет планирование.
Что же касается привязки планирования к бюджетному процессу, то следует напомнить, что бюджет есть прежде всего финансовый план получения доходов и расходования денежных средств государства, региона, муниципального образования. Соответственно бюджетный процесс есть одна из форм планирования, что не устраняет необходимости ее увязки с планированием производства, социальной сферы, экспорта и импорта, сферы услуг.
— Необходимость увязки бюджетного процесса со стратегическим планированием и планированием социально-экономического развития обсуждается достаточно давно. Тем не менее до сих пор сделать это
не удалось. В чем, на ваш взгляд, главные препятствия на этом пути в российских условиях?
— Я считаю главным препятствием отсутствие целостной методики разработки бюджета и планово-программных документов. Здесь пробел начинается в области науки и методологии, продолжается в области организации и завершается в конечном итоге тем, что мы не имеем нужной увязки бюджетного процесса, стратегического планирования и прогнозирования. Ученые должны выработать, а федеральные органы власти внедрить методы, технологию и организацию взаимосвязанного составления бюджетов, с одной стороны, и планов и программ — с другой. Причем совершенно очевидно, что такая методология должна предусматривать итеративный подход. По-видимому, следует начинать с бюджетов, потому что они диктуют ограничения, связанные с финансовыми ресурсами. Но вне зависимости от того, с чего мы начнем, важно ориентировать бюджет на достижение целей и решение проблем, которые зафиксированы в программах. Вернусь к началу вопроса: проблема в отсутствии отработанной методологии, в незакрепленности этих методических положений в документах и, естественно, вследствие этого — в отсутствии приемлемой организации и технологии такой совместной разработки.
— Как вы оцениваете то, что делается в этой сфере на федеральном уровне, в частности переход на программный федеральный бюджет начиная с 2014 года?
— Решение этой проблемы в конечном итоге лежит не только в методической плоскости, но и в плоскости реального сопряжения бюджета, планов, проектов, программ. Однако то, что намечалось в этом направлении, к сожалению, не осуществлено. Так, еще три года назад было принято постановление Правительства РФ, предусматривавшее переход к разработке государственных программ и одновременно меры по повышению эффективности бюджетного процесса, сопряжению его с программными разработками. Увы, постановление не выполнено, по сути, по всем главным пунктам. Оно было рассчитано на период до
2012 года, однако 2012 год истек, а до сих пор еще не разработаны до конца и не утверждены все намеченные государственные программы. По сути, мы находимся в самом начале пути к взаимосвязанной разработке программ и бюджетов. То есть к тому, чтобы строить бюджет в соответствии с утвержденными правительством программами.
Что же касается перехода на программный федеральный бюджет начиная с 2014 года, то теперь уже ясно, что в обозначенные сроки сделать это не получится. По моим личным оценкам, на это понадобится по меньшей мере пять лет. Так что имеет смысл говорить не о
— Правительством утверждены практически все программы, за исключением двух или трех. Разве это не говорит о том, что поставленные сроки вполне реалистичны?
— Утверждены проекты программ в том видении, которое сложилось у разработчиков, а именно у федеральных органов исполнительной власти. Это видение основано на том, что мы преодолели кризис и перешли на траекторию экономического роста. К сожалению, это не так. Также надо прямо сказать, что сроки подготовки самих программ были явно затянуты, что сказалось на их качестве. В конечном итоге они делались наспех, а у правительства не оставалось иного выхода, кроме как утвердить документы, показатели которых во многом условны и уже давно не соответствуют реально складывающемуся положению (в частности, возможностям федерального бюджета). Следует иметь в виду, что программы рассчитаны до 2020 года, и если бы их разработка была завершена в 2010 году, у нас в распоряжении было бы десять лет. Теперь же на их реализацию остается всего семь лет. То есть госпрограммы с самого начала выведены из состояния сбалансированности. К тому же согласованы отдельные программы, осталась нерешенной проблема согласования программ между собой, а также собственно с бюджетом. В программах есть показатели бюджетных ассигнований на период до 2020 года, но они совершенно условны.
— Должна существовать более жесткая методология разработки госпрограмм?
— Методология не может быть жесткой, она просто должна быть рабочей, чтобы ее можно было применять как в бюджетном, так и в планово-программном процессе. На сегодняшний день структура самого бюджета — бюджетная роспись по доходам и расходам — привязана к статьям в соответствии с прежней традицией, когда бюджет формировался по заявочному, а не по программному принципу. Поэтому нужны некие методические движения и со стороны органов, разрабатывающих проект бюджета и принимающих, утверждающих бюджеты. Нужно учиться разрабатывать его не только по старой, классической росписи, но и по программной. Либо же программные мероприятия, цели и задачи следует строить таким образом, чтобы они вписывались в бюджетную роспись. То есть необходимо встречное движение. Пока прогресс здесь крайне незначителен даже в чисто научном плане.
— Выше вы сказали о том, что министерства как разработчики программ исходили из того, что кризис закончился. Это подводит к вопросу о качестве прогнозов, которые лежат в основе госпрограмм. Есть ли здесь проблема, на ваш взгляд?
— У нас имеются самостоятельные прогнозно-аналитические разработки, осуществляемые Минэкономразвития. Но надо иметь в виду, что в современных прогнозах даются варианты: пессимистичный, оптимистичный и некий средний. Жизнь чаще всего идет по пессимистичному варианту. Это, конечно, затрудняет приложение результатов прогнозирования. Кроме того, конечно, нужно более глубокое прогнозирование. Программное прогнозирование должно быть минимум на пять, а скорее на восемь — десять лет, потому что программы долгосрочные. С бюджетом в этом смысле дело обстоит проще, поскольку мы только-только методически осваиваем трехлетний бюджет.
Отмечу, что сам по себе прогноз не является конечным инструментом. При разработке программ и бюджетов не менее важны целевые индикаторы. И надо сказать, что большое увлечение, казалось бы, очень привлекательными целями, постановка чрезмерно амбициозных задач сказывается и на разработке прогнозов. Те, кто эти прогнозы разрабатывает, вынуждены руководствоваться требованиями, которые высказаны в отношении достижения соответствующих целей. Именно поэтому наши прогнозы вначале оптимистичные, а в конечном итоге попадают в «зону пессимизма». Очевидная и прогнозируемая на несколько лет вперед недостаточность бюджетных ассигнований накладывает очень серьезный отпечаток на все планы, программы и проекты. Поэтому, повторюсь, на мой взгляд, исходным пунктом разработки государственных программ в нынешних условиях должен стать именно бюджет. Причем бюджет, разрабатываемый как минимум на три года, а возможно, и более долгосрочный. Например, в США освоили разработку бюджета на пять лет. Правда, мы все равно не будем перекрывать программный период, он еще более длительный. Этот оставшийся период можно было бы закрыть прогнозами, но, конечно, для этого они должны стать более достоверными.
То, что прогнозы крайне необходимы, — бесспорно. Здесь можно вспомнить старый закон 1995 года «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития». В нем прогнозирование и программирование были правомерно объединены. Другое дело, что закон не предусмотрел взаимосвязи прогнозов и программ с бюджетами, но это и надлежит сделать сейчас.
— Одним из основных документов государственного стратегического планирования федерального уровня должна стать долгосрочная бюджетная стратегия. Возможно, именно она позволит упорядочить процесс планирования?
— Безусловно, необходимо иметь и бюджетное прогнозирование. Глубоко убежден, что в нынешних условиях неопределенности будущего, наличия целого ряда крайне ресурсоемких, капиталоемких программ и проектов важно прежде всего поставить бюджетные ограничения на длительный период времени. Причем исходя скорее из пессимистичного прогноза, предусматривающего, что темпы роста ВВП в ближайшие пять лет реально будут в пределах
— Насколько я знаю, вы не слишком довольны проектом закона о стратегическом планировании, принятым Государственной думой в первом чтении. В чем суть ваших претензий к этому документу?
— Не желая опорочить проект этого закона, но стремясь внести конструктивные рекомендации о его переработке, отмечу следующее. Казалось бы, присущий проекту брошюрный или даже книжный объем дает возможность системно, конкретно, четко изложить содержание, обрисовать предвидимую систему государственного стратегического планирования в ее структурном и процессном видении, документальном воплощении. Естественно ожидать, что проект должен отобразить целостную картину, объединяющую прогнозирование, целевое программирование и бюджетирование, мониторинг и контроль реализации плановых предначертаний на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ, отраслевых и многоотраслевых комплексов. Возможно, к этому и стремились авторы законопроекта, но в предложенном варианте задача не решена исчерпывающим образом.
В своем общем видении проект закона представляется, с одной стороны, чрезмерно детализированным, подробным, содержащим многие общие, избыточно перегруженные статьи и положения. С другой стороны, разделы, главы, статьи, положения проекта выглядят разрозненными, изолированными, не связанными воедино, образуют набор элементов, обладающих предметным содержанием, но не образующих целостную, завершенную систему, способную функционировать во взаимосвязи и взаимодействии ее составных частей.
Приходится с огорчением отметить, что в проекте закона не представлена технологическая схема формирования системно организованной совокупности планов, объединяющей долгосрочное и среднесрочное, стратегическое и крат-
косрочное оперативно-тактическое планирование, выстраивающая в единую технологическую цепочку «анализ — прогнозирование — планирование — программирование учет — контроль». Не ясно, как организуется управление плановым процессом во времени и в связи с необходимостью прибегать к использованию принципа скользяще непрерывного планирования.
— Но вы согласны с общей логикой закона, предполагающего планирование «сверху вниз»?
— Действительно, построение системы стратегического планирования надо начинать сверху, ведь в нашей системе хозяйствования и управления в значительной мере сохраняется вертикаль. Пока требуется некая общая картина, генеральная схема разработки программ и бюджетов. Этим вопросом должны заниматься серьезные научные коллективы, непрерывно сверяющие свои идеи с руководством, ответственным за принятие конкретных решений. Абстрактных моделей понастроено достаточно много, но они не имеют шансов на реализацию. Вот если бы наши ключевые министерства — Минфин и Минэкономразвития —
сформулировали общий заказ на соответствующую научную разработку, это был бы значительный шаг вперед.
Сам по себе закон о стратегическом планировании частично пытается решить эту проблему, но авторы не в силах вместить все в один этот документ. Закон должен быть более или менее кратким и четким, формулировать принципы и подходы. А конкретная методология, методики и технологии — дело разработки последующих документов. Они пока не разрабатываются якобы в силу отсутствия закона, но дело не только в нем. Сам по себе закон не решит все проблемы стратегического планирования.
— Есть ли примеры государств, которые сумели создать подобные целостные системы стратегирования в увязке с бюджетным процессом? Что мы можем у них позаимствовать?
— Мировой опыт крайне неоднороден и во многом противоречив. Поиск оптимальной модели программно-целевого бюджетирования идет во всех странах. Каждая из них пытается подходить к решению этой проблемы по-своему, что совершенно верно, потому что здесь колоссальную роль играет историческое наследие государства, в том числе сложившаяся структура управления, ресурсные возможности, условия развития и, естественно, особенности социально-экономического строя. Так что довольно трудно сказать, чей опыт самый передовой и прогрессивный. Традиционно называют США, наряду с ними Канаду, Японию, Китай, хотя последний несколько затормозил движение в области развития планового управления экономикой. Разнообразных попыток много, но взять что-либо готовое и перенести на российскую почту принципиально невозможно. Это, впрочем, не означает, что нельзя рассмотреть сами идеи, примененные другими странами, и что мы должны начисто отвергать чужой опыт.
Программно-целевое бюджетирование постепенно развивается и во многих странах Европы. Начавшись как планирование по результатам на уровне фирм, оно затем перешло на более высокий уровень, и теперь государственное программно-целевое бюджетирование развивается там более высокими темпами, чем в России. Мировой опыт демонстрирует нам, что этот подход постижим, реален и осуществим. Также понятно, что он исключительно сложен и не может быть воплощен в жизнь силами только научных коллективов или только органов власти. Он должен охватывать всю систему управления сверху донизу, иначе ничего не получится.
