Елена Ивановна ЛОКТИКОВА, заместитель губернатора Брянской области: работа с программными документами началась у нас в регионе с 2005 года в рамках реализации программы реформирования управления общественными финансами. Именно тогда были сформулированы требования к долгосрочным и ведомственным целевым программам, разработаны первые региональные программы и система оценки результатов их реализации.
Параллельно с долгосрочными и ведомственными целевыми программами в то время у нас существовали аналитические ведомственные целевые программы, а также, как мы их называли, программы без статуса, то есть не имеющие статуса долгосрочных или ведомственных целевых. В итоге к началу 2011 года в области существовало более 50 всевозможных программ, плохо согласованных между собой, а также с программой социально-экономического развития Брянской области. При этом доля расходов областного бюджета, сформированных в рамках программ, едва дотягивала до 50%.
Аналогичная ситуация сложилась и в муниципальных образованиях области. Поэтому мы с воодушевлением восприняли проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса», поскольку его появление как раз совпало с нашим осознанием того, что работа с программными документами должна строиться более системно. Понимание необходимости в максимально короткие сроки реформировать процесс работы с программными документами заставило нас, как говорили многие наши коллеги, бежать впереди паровоза и приступить к разработке государственных программ.
Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ, где был закреплен формат государственных программ Брянской области, процедуры их разработки, согласования и утверждения, а также методика оценки эффективности, был утвержден 1 июня 2011 года. Разработка государственных программ осуществлялась на основании перечня государственных программ, закрепленного нормативным правовым актом администрации Брянской области, который устанавливает наименования, сроки реализации, ответственных исполнителей и соисполнителей государственных программ, а также перечень и сроки реализации подпрограмм. Методическое руководство разработкой государственных программ осуществляют департамент экономического развития и департамент финансов Брянской области.
Для органов исполнительной власти были подготовлены методические рекомендации по разработке государственных программ. В качестве положительного опыта разработки методических рекомендаций хотелось бы отметить следующее. Несмотря на то что аналогичные рекомендации были в прошлом году утверждены приказом Минэкономразвития России, свои рекомендации мы не стали утверждать нормативным актом, а просто довели их до органов власти. Это позволило подготовить методические рекомендации, не обременяя себя необходимостью соблюдать формализованный язык нормативных документов, а, как говорится, на пальцах, простым языком расписать процесс формирования госпрограмм и требования к их содержанию.
Методические рекомендации
Приведу фрагмент методических рекомендаций, который является одновременно одним из базовых принципов формирования государственных программ Брянской области: «Программа содержательно и концептуально должна быть ориентирована на сторонних пользователей — граждан, незнакомых с деятельностью органа власти. Пишите программы для граждан, а не для департамента финансов и департамента экономического развития!»
Исходя из подготовленных нами рекомендаций, процесс разработки государственных программ заключается в последовательной реализации следующих основных этапов.
1. Анализ текущей ситуации в соответствующей сфере социально-экономического развития (описание текущей ситуации, в том числе с помощью числовых показателей, выявление проблем — противоречий между текущим и желаемым состоянием данной сферы).
2. Описание конечного состояния, которое должно быть достигнуто по результатам реализации государственной программы (с учетом имеющегося объема бюджетных ассигнований), формализованное описание конечного состояния с помощью целевых показателей (индикаторов).
3. Формулирование целей и задач государственной программы, направленных на достижение конечных результатов программы — достижение целевых показателей (индикаторов), решение текущих проблем.
4. Разработка плана действий (мероприятий) по достижению целей и решению задач государственной программы — практических действий, направленных на достижение целей (решение задач), в том числе:
• осуществление мероприятий за счет бюджетных ассигнований областного бюджета, местных бюджетов, внебюджетных источников;
• нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере деятельности (разработка и принятие нормативных правовых актов, необходимых для реализации государственной программы);
• использование налоговых, имущественных и иных инструментов для реализации государственной программы.
5. Идентификация и анализ рисков реализации государственной программы — факторов, которые могут помешать достижению целей (решению задач) государственной программы. Разработка предложений по устранению (минимизации) рисков.
Необходимо также отметить, что в отличие от государственных программ Российской Федерации мы не стали утверждать несколько вариантов государственных программ в зависимости от доступного объема ресурсов. Государственные программы Брянской области полностью соответствуют бюджетным ассигнованиям, предусмотренным для их реализации законом о бюджете. Более «оптимистичного» варианта финансирования программ, чем утвержденный законом о бюджете, у нас нет. Помимо ассигнований областного бюджета в состав государственной программы могут быть включены только внебюджетные средства, привлекаемые на реализацию мероприятий программы, а также средства местных бюджетов при их наличии.
Разработка первого варианта государственных программ была завершена к концу 2011 года, и в составе приложений к закону Брянской области об областном бюджете на
Проблемы, возникшие при исполнении программного бюджета
В 2012 году, перейдя от формирования программного бюджета к его исполнению, мы столкнулись с рядом практических проблем. Основной из них являлось параллельное существование государственных программ Брянской области и долгосрочных и ведомственных целевых программ. Соответственно при внесении изменений в областной бюджет приходилось одновременно вносить изменения в несколько документов. Решение данной проблемы осуществлялось по двум направлениям:
1) были признаны утратившими силу большинство долгосрочных и ведомственных целевых программ, преимущественно те, которые не участвовали в конкурсных процедурах на привлечение средств федерального бюджета;
2) были внесены изменения в порядок разработки, реализации и оценки эффективности долгосрочных и ведомственных целевых программ с целью их утверждения в составе государственных программ.
Таким образом, оставшиеся долгосрочные и ведомственные целевые программы, существование которых обусловлено требованиями федеральных министерств и ведомств (наличие отдельных программных документов необходимо при распределении и предоставлении межбюджетных трансфертов), были отменены как самостоятельные нормативные документы и включены в качестве приложений в государственные программы.
Структура госпрограмм
В настоящее время государственные программы Брянской области состоят из подпрограмм, основных мероприятий и мероприятий. У каждой государственной программы есть один ответственный исполнитель, осуществляющий руководство и управление в соответствующей сфере деятельности. Возможно наличие одного или нескольких соисполнителей. В отношении структуры государственных программ хотелось бы отметить следующее. Изначально при разработке регионального порядка формирования государственных программ мы в значительной степени ориентировались на аналогичный федеральный порядок, поэтому установили, что государственная программа должна состоять из подпрограмм. В результате подпрограммы появились абсолютно во всех государственных программах. В процессе же работы мы пришли к выводу, что в отдельных случаях наличие подпрограмм затрудняет работу с программой и неоправданно. Поэтому в настоящее время деление государственной программы на подпрограммы осуществляется только в случае, когда они действительно необходимы. На данный момент мы посчитали, что только для четырех государственных программ целесообразно наличие подпрограмм.
Отсутствие подпрограмм в иерархии программных документов мы компенсируем четкой иерархией и взаимосвязью целей, задач, мероприятий, целевых показателей. Следует сказать, что большинство исполнительных органов власти изначально недостаточно ответственно подходили к постановке целей и задач, выбору целевых показателей. Мы же требовали, чтобы все эти элементы были полностью взаимосвязаны. В государственной программе не должно быть декларативных целей и задач, которые не имеют продолжения в виде конкретных действий органов власти. Каждая цель государственной программы раскрывается в совершенно определенных задачах, каждое мероприятие имеет привязку к одной конкретной задаче, на решение которой оно направлено.
Нормативная база
В течение 2012 года мы продолжили процесс интеграции государственных программ в деятельность органов власти, для чего была скорректирована региональная нормативная база:
• сформирована система оценки эффективности реализации государственных программ, а также периодического (в течение года) мониторинга их реализации;
• внесены изменения в порядок формирования докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств;
• внесены изменения в закон Брянской области о порядке составления, рассмотрения и утверждения областного бюджета, а также порядке представления, рассмотрения и утверждения отчетности об исполнении бюджета. Начиная с проекта областного бюджета на
В настоящее время разработан проект программной классификации расходов областного бюджета на
На данный момент государственные программы Брянской области утверждены на
Начиная с 2013 года программные бюджеты формируются также в 26 из 33 муниципальных районах области. Методологическую помощь в этом процессе оказывает департамент экономического развития Брянской области, а также департамент финансов. Большое внимание в прошлом году было уделено развитию программной платформы для формирования бюджета, которая была перестроена под государственные программы, за что большое спасибо нашим разработчикам. В настоящее время мы начали работу по переводу на единую программную платформу органов местного самоуправления с целью создания единого информационного пространства формирования и исполнения бюджета на территории области.
Нерешенные вопросы
Несмотря на то что поправки в Бюджетный кодекс, закрепляющие статус государственных программ, приняты, определены подходы к программной классификации, остается ряд вопросов, с которыми мы сталкиваемся в повседневной работе. Во-первых, это сохраняющиеся требования федеральных министерств и ведомств к наличию отдельных программных документов при предоставлении межбюджетных трансфертов. Например, Минсельхоз России на каждое из мероприятий своей государственной программы требует наличия отдельной программы в субъекте, которых у нас в настоящее время уже более 20. Попытки доказать, что ровно те же мероприятия могут реализовываться в рамках одной программы, пока не находят понимания. Во-вторых, исходя из существующей практики и тенденций перехода на программное бюджетирование, остается не до конца ясной потребность в существовании ведомственных целевых программ. На наш взгляд, данный инструмент в настоящее время является излишним.
