Кузбасс: использовать все резервы

Итоги исполнения консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2012–2013 годах, а также прогнозируемая ситуация с исполнением бюджетов в среднесрочной перспективе свидетельствуют о сокращении финансовых возможностей регионов. Кемеровская область стала одним из тех регионов, которые столкнулись со значительным сокращением собственных доходов, в результате чего возникли новые бюджетные угрозы и риски. Их предупреждение и минимизация стали ключевыми задачами в работе региональных органов власти Кузбасса. Об этом журналу «Бюджет» рассказывает заместитель губернатора — начальник главного финансового управления Кемеровской области Сергей Николаевич ВАЩЕНКО.

— Сергей Николаевич, как складывается ситуация с исполнением бюджета Кемеровской области? В чем заключается региональная специфика бюджета?

— Исполнение регионального бюджета на протяжении вот уже двух лет проходит в достаточно напряженной экономической обстановке, что напрямую влияет на состояние сбалансированности бюджетной системы Кемеровской области. По итогам 2012–2013 годов Кузбасс занял второе место среди субъектов РФ по абсолютному объему сокращения налоговых и неналоговых доходов бюджета, потери по которым за два года составили 14,9 миллиарда рублей, то есть в 2013 году поступления сократились на 13,3 процента к 2011 году. Самая сложная ситуация сложилась с налогом на прибыль организаций — за два прошедших финансовых года его поступления в региональный бюджет снизились на 20,8 миллиарда рублей. В то же время, исходя из имеющейся у нас информации, в целом по Российской Федерации средний прирост налоговых и неналоговых доходов за тот же период составил 13 процентов, а в Сибирском федеральном округе — 6,4 процента.

Несмотря на столь серьезное сокращение доходной части бюджета области, расходы в 2013 году практически остались на уровне 2011 года (снижение на 0,7 процента к 2011 году) — 130,6 миллиарда рублей, дефицит бюджета по итогам 2013 года составил 16,9 миллиарда рублей. При этом как в РФ, так и в СФО расходы региональных бюджетов за два последних года выросли в среднем на 15,1 процента.

Основная причина образовавшихся проблем — высокая зависимость бюджетной системы Кузбасса от финансового состояния основных бюджетообразующих налогоплательщиков региона, представленных в основном предприятиями угольной промышленности. В рекордный по объему доходов 2011 год более трети всех налоговых доходов регионального бюджета составляли поступления именно от угольщиков. Однако падение мировых цен на уголь за последние два года более чем на 50 процентов в сочетании с высоким уровнем конкуренции между производителями на мировых рынках угля, ограничениями транспортной инфраструктуры привели к существенному ухудшению финансовых результатов предприятий угольной промышленности области. По данным статистики за 2013 год, сальдированный финансовый результат работы предприятий по виду деятельности «Добыча полезных ископаемых» составил 20,2 миллиарда рублей убытка против 36,1 миллиарда рублей прибыли за аналогичный период 2012 года и 110 миллиардов рублей прибыли за 2011 год.

— Как сокращение собственных доходов бюджета отразилось на параметрах государственного долга Кемеровской области?

— Для обеспечения в полном объеме принятых расходных обязательств бюджета Кемеровская область, впрочем, как и другие регионы России, вынуждена была привлекать значительные бюджетные и банковские кредитные ресурсы. Кроме того, впервые за долгое время размещен государственный облигационный заем Кемеровской области.

В целом на 1 января 2014 года государственный долг всех субъектов РФ превысил 1,7 триллиона рублей и за последние два года вырос на 565 миллиардов рублей, или в 1,5 раза. В Сибирском федеральном округе долги субъектов увеличились в 2,1 раза. В частности, госдолг Кемеровской области за два года вырос практически в два раза, или на 20,2 миллиарда рублей, и на начало текущего года составил 41,5 миллиарда рублей.

В результате по абсолютному значению государственного долга Кемеровская область находится на восьмом месте в России, а по соотношению уровня госдолга к налоговым и неналоговым доходам — на 36-м. В связи с этим, с нашей точки зрения, назрела необходимость того, чтобы федеральные органы власти более пристально посмотрели на причины, по которым складывается текущая ситуация с наращиванием государственного долга субъектов РФ, и определили возможные меры по снижению долговой нагрузки на региональные бюджеты в целом по стране.

— В таких условиях привлечение кредитных ресурсов, безусловно, оправданная мера, но заемные средства не могут быть единственным источником пополнения доходной части бюджета. Какая работа проводится в Кемеровской области для расширения собственной доходной базы региона?

— Важнейший источник роста собственной доходной базы — это, конечно, привлечение инвестиций, создание новых рабочих мест, формирование благоприятных условий для предпринимательской инициативы и ведения бизнеса. В Кемеровской области данным вопросам всегда уделялось особое внимание, результатом чего стали масштабные инвестиции и открытие современных конкурентоспособных производств.

За последние 15 лет только в угольную промышленность региона было вложено более 500 миллиардов руб­лей инвестиций, построено 74 высокопроизводительных предприятия, а с 2012 года угольщики, преодолев новый исторический рубеж, добывают уже свыше 200 миллионов тонн угля ежегодно, что составляет более половины всей добычи угля в России.

В целях создания комфортного инвестиционного климата в Кузбассе утверждены инвестиционная стратегия и инвестиционный меморандум Кемеровской области, принят специальный пакет законов, обеспечивающий наряду с предоставлением налоговых льгот защиту прав инвесторов и эффективную работу механизмов государственной поддержки инвестиционной деятельности. Для инвесторов создан специальный банк данных, содержащий порядка 300 инвестиционных площадок. Кроме того, сформировано четыре зоны экономического благоприятствования, на территории которых развиваются машиностроительный (города Ленинск-Кузнецкий и Прокопьевск) и туристический кластеры (Таштагольский район), кластер по производству строительных материалов (город Юрга). В конце 2013 года в Кемеровской области создана специализированная организация по обеспечению благоприятного инвестиционного климата и работе с инвесторами — Агентство по привлечению и защите инвестиций.

Падение мировых цен на уголь за последние два года более чем на 50 процентов в сочетании с высоким уровнем конкуренции между производителями на мировых рынках угля, ограничениями транспортной инфраструктуры привели к существенному ухудшению финансовых результатов предприятий угольной промышленности области

— Инвестиции — это действительно важно и в среднесрочной перспективе дают ожидаемый бюджетный эффект. А как в Кемеровской области используются уже имеющиеся резервы поступления доходов?

— Помимо проведения работы по расширению налогового потенциала территории на перспективу, на наш взгляд, существуют большие резервы для пополнения доходной части бюджета за счет значительного усиления бюджетной отдачи и эффекта от работы с действующей налоговой базой. В Кузбассе на протяжении многих лет действуют областной и муниципальные штабы по финансовому мониторингу и выработке мер поддержки отраслей экономики области, основной задачей которых является взаимодействие с налогоплательщиками региона по вопросам своевременности и полноты выплаты заработной платы, сокращения задолженности по платежам в бюджет и внебюджетные фонды. Кроме того, крайне важной нам представляется работа с убыточными предприятиями и предприятиями, выплачивающими зарплату ниже минимального размера оплаты труда или значительно ниже среднеотраслевого уровня, а также использующими «серые» схемы выплаты заработной платы. В 2013 году проведено около 800 заседаний штабов с участием свыше четырех тысяч предприятий, в результате чего погашены долги по заработной плате на сумму 1,2 миллиарда рублей, задолженность по платежам во все уровни бюджетов сокращена на 1,7 миллиарда рублей, во внебюджетные фонды — на 1,3 миллиарда рублей.

Помимо этого в области на постоянной основе проводится работа по выявлению и постановке на учет бесхозных объектов недвижимости, а также объектов, право собственности на которые не зарегистрировано в установленном порядке. В структуре администрации Кемеровской области создан Комитет по легализации объектов налогообложения, координирующий деятельность комиссий муниципальных образований, в состав которых входят представители территориальных отделов Управления Росреестра по Кемеровской области, межрайонных отделов филиала ФГБУ «ФКП Росреестра» по Кемеровской области и налоговых органов. В 2012–2013 годах проведено 271 заседание таких комиссий, по результатам работы которых выявлено 7,1 тысячи объектов капитального строительства и 7,1 тысячи земельных участков, ранее не поставленных на соответствующий учет. При этом 1,2 тысячи объектов капстроительства и 1,7 тысячи земельных участков вовлечены в налоговый оборот.

В целях увеличения собираемости платежей по имущественным налогам, уточнения сведений о земельных участках и объектах капитального строительства администрацией Кемеровской области утвержден специальный план мероприятий по повышению роли имущественных налогов в формировании региональных и местных бюджетов на 2013–2014 годы. В 2013 году муниципальным образованиям и регистрирующим органам направлены списки, состоящие из 80 тысяч земельных участков и 34 тысяч объектов капитального строительства, по которым не произведено начисление налога, для уточнения данных по ним. Сведения по 13,5 тысячи земельных участков и 15,2 тысячи объектов капитального строительства уточнены, в результате доначислены существенные суммы по налогу на имущество и земельному налогу.

— Практикуются ли в Кемеровской области какие-то нетрадиционные методы работы с проблемными налогоплательщиками?

— В Кузбассе вообще принято вырабатывать нестандартные идеи и быть первопроходцами в различных вопросах государственного развития. Например, впервые в России именно в Кемеровской области был принят закон о так называемом тихом часе для несовершеннолетних, также после возникновения кузбасской традиции в стране стал отмечаться День матери и во многих регионах православный день поминовения усопших Радоница сделан выходным днем. Кроме того, в Кемеровской области с 2010 года сдаются нормативы по физической подготовке в рамках специальной системы — аналога комплекса «Готов к труду и обороне», который совсем недавно возрожден указом Президента РФ В. В. Путина.

В начале этого года в качестве нестандартной меры по борьбе с сокрытием объектов налогообложения и уменьшением налогооблагаемой базы в Кемеровской области было принято беспрецедентное решение о денежном вознаграждении граждан, предоставивших информацию о нарушениях в области налогообложения и оплаты труда. Закон, обеспечивающий правовые основы поощрения, предусматривает денежное вознаграждение в размере 10 процентов от суммы налогов, доначисленных и поступивших в областной бюджет в результате оказанного гражданином содействия. Данная мера призвана, с одной стороны, защитить социально-трудовые интересы населения и повысить ответственность налогоплательщиков, а с другой — привлечь дополнительные доходы в бюджет. По мере реализации этого закона будет проводиться анализ его эффективности и произведена количественная оценка результативности.

Насколько мне известно, такого опыта еще не было ни в одном регионе страны. И особо хотелось бы отметить, что данный закон направлен не просто на борьбу с «серыми» зарплатами, но и на пресечение налоговых правонарушений и укрепление бюджетной системы всего государства. Ведь в результате использования поступившей от граждан информации доначисление налогов может быть произведено по различным видам налоговых платежей и в бюджеты любого уровня.

— Минфин России неоднократно указывал на необходимость пересмотра так называемых налоговых расходов бюджета — налоговых льгот. Какая работа проводится в этом направлении в Кемеровской области?

— Действительно, существенным бюджетным резервом стало принятие мер по оценке эффективности и оптимизации льгот по уплате налогов в бюджет. В 2011 году в Кемеровской области приняты формализованный порядок и методика оценки эффективности предоставленных (планируемых к предоставлению) налоговых льгот. Анализ эффективности льгот впервые проведен по итогам 2011 года и оказался крайне полезным и своевременным, так как за период 2008–2010 годов в регионе был принят специальный пакет законов, направленных на привлечение инвестиций в экономику области, а также поддержку отраслей, наиболее пострадавших в условиях финансово-экономического кризиса, и малого бизнеса.

В структуре региональных налоговых льгот, которая сложилась в 2011 году, порядка 50 процентов составляли льготы, направленные на стимулирование предпринимательской активности, около 30 процентов — льготы для минимизации встречных финансовых потоков (имущество автомобильных дорог, органов государственной власти и так далее), 20 процентов — социальные льготы. По итогам 2012 года сложилась аналогичная структура налоговых льгот, сводный аналитический отчет по оценке эффективности которых утвержден решением бюджетной комиссии Кемеровской области и размещен в сети интернет. Проведенная оценка показала, что целый ряд льгот неэффективен с точки зрения развития экономики области — темпы роста инвестиций в отрасли, где осуществляется государственная поддержка, уступают темпам роста инвестиций в среднем по области. В результате на региональном уровне были приняты решения по оптимизации налоговых преференций, и дополнительные доходы областного бюджета составили по итогам 2011 года 200 миллионов рублей, по итогам 2012 года — 80 миллионов рублей.

— Власти Кемеровской области заключают с собственниками бизнеса специальные соглашения о сотрудничестве. Как работает этот механизм?

— Традиционно в Кузбассе проводится активная работа с представителями регионального бизнес-сообщества. Ежегодно губернатор области А. Г. Тулеев заключает с собственниками крупнейших предприятий соглашения о социально-экономическом сотрудничестве, в которых фиксируются обязательства бизнеса по повышению заработной платы работникам, увеличению объемов производства, перечислению налоговых и неналоговых платежей в бюджет, осуществлению социальных программ. В свою очередь власти оказывают бизнесу содействие по различным вопросам административного и социального характера, помогают в реализации инвестиционных проектов. Данная практика на протяжении многих лет показывает высокую эффективность прямого взаимодействия власти и бизнеса в рамках государственно-частного партнерства, положительно влияющего на социально-экономическое развитие региона и его бюджетную устойчивость.

— Один из способов повышения эффективности управления бюджетными ресурсами — формирование бюджета по программному принципу. Какова доля программных расходов бюджета?

— В Кузбассе уже несколько лет реализуется принцип построения расходной части бюджета на программной основе. А главной особенностью последнего года стало формирование бюджета Кемеровской области на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов уже в структуре государственных программ. Теперь вместо 25 долгосрочных целевых программ, действовавших в 2013 году, принято 19 государственных программ Кемеровской области. Это 85 процентов всех расходов бюджета. В каждой из программ обеспечена преемственность с учетом сохранения главных приоритетов социально-экономического развития региона, обозначенных в решениях руководства РФ и губернатора Кемеровской области. Более 70 процентов расходов областного бюджета — это расходы на развитие системы образования, здравоохранения и социальной защиты.

— Какие главные задачи стоят перед бюджетом Кемеровской области сегодня?

— Безусловный приоритет регионального бюджета — это финансовое обеспечение задач, поставленных в майских указах Президента РФ, в том числе по повышению заработной платы работников бюджетной сферы и ликвидации аварийного жилья. Не менее серьезными задачами являются поддержание экономического роста, сохранение всех основных действующих социальных обязательств бюджета Кемеровской области. Исполнение этих и многих других важнейших задач будет напрямую зависеть от состояния бюджетной системы региона, наличия достаточных источников финансирования принятых расходных обязательств, адекватного уровня долговой нагрузки на региональный бюджет.