Эволюция ОРВ в России

Процедуры оценки регулирующего воздействия (ОРВ) применяются во многих государствах мира, кое-где они даже закреплены на уровне конституции страны. Для России этот инструмент пока достаточно нов, как и все, что относится к тематике так называемого умного регулирования.

На федеральном уровне ОРВ появилась — причем в зачаточном виде — только в 2010 году, после издания постановления Правительства РФ от 15 мая 2010 года № 336 и образования Департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России. Механизм ОРВ выглядел следующим образом: федеральные органы исполнительной власти должны были направлять в Минэкономразвития проекты нормативно-правовых актов, затрагивающие вопросы государственного контроля (надзора), установления или изменения обязательных требований к продукции, к процессам проектирования, производства, строительства и т. п. Собственно оценка регулирующего воздействия была отнесена к компетенции Минэкономразвития и сводилась к выявлению в этих проектах положений, вводящих избыточные административные барьеры и обязанности для предпринимателей.

Такая система имела целый ряд недостатков. Прежде всего она не блокировала вредные документы, а скорее выполняла информирующую функцию. Кроме того, на разработчика акта не возлагалось никаких обязанностей по проведению публичных консультаций, обоснованию необходимости регулирования, сопоставлению выгод и издержек различных его вариантов.

Спустя год было издано постановление Правительства РФ от 2 мая 2012 года № 421, которое, среди прочего, ввело три этапа подготовки проекта нормативного правового акта:

1) уведомление о подготовке проекта акта, включая проведение публичного обсуждения;

2) разработка проекта акта и его рассмотрение, включая проведение публичного обсуждения и экспертную оценку;

3) направление проекта акта на заключение об оценке регулирующего воздействия.

Уведомление и публичные обсуждения должны были размещаться на специальном официальном сайте — regulation.gov.ru. Проведение публичных обсуждений и экспертной оценки проектов стало функцией ведомств-разработчиков. Заключение об оценке регулирующего воздействия готовило Минэкономразвития на основании проекта акта, доработанного ведомствами с учетом этих публичных обсуждений.

Тогда же, в мае 2012 года, в одном из своих майских указов президент поручил правительству обеспечить дальнейшее совершенствование и развитие института ОРВ, причем не только на федеральном, но также на региональном и местном уровнях. Реализуя эти поручения, Правительство РФ приняло постановление от 17 декабря 2012 года № 1318, более подробно описавшее порядок проведения процедур ОРВ на федеральном уровне (см. рис).

Одним из основных изменений стало возложение полномочий по ОРВ на сами ведомства-разработчики. Теперь на втором этапе подготовки проекта нормативного правового акта они должны составлять сводный отчет о проведении ОРВ. Этот отчет вместе с самим проектом направляется в Минэкономразвития для подготовки окончательного заключения. Министерство оценивает как качество проведенной процедуры ОРВ, так и сам проект. Если в заключении Минэкономразвития сделан вывод о том, что разработчиком не соблюден порядок проведения ОРВ, тот обязан провести всю процедуру заново — начиная с размещения уведомления о подготовке проекта акта на официальном сайте. Также был расширен перечень проектов актов, подлежащих ОРВ: сегодня он охватывает большинство сфер, относящихся к осуществлению предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Наконец, Федеральный закон от 2 июля 2013 года № 176-ФЗ установил, что с 1 января 2014 года процедуры ОРВ должны быть внедрены в субъектах Федерации, а с 1 января 2015 года — в муниципальных образованиях. Следует отметить, что в некоторых субъектах РФ соответствующий опыт был еще до появления ОРВ на федеральном уровне. Например, в 2000-е годы несколько таких пилотных проектов было реализовано при поддержке Всемирного банка. Однако для большинства регионов это совершенно новый инструмент, с которым органам власти только предстоит научиться работать. Закон дает им определенный простор для творчества и позволяет самостоятельно определять контуры системы ОРВ.

Пока большой вопрос, достигнет ли ОРВ целей, которых не удалось достичь нескольким последним административным реформам, — а именно, повысит ли прозрачность и гибкость системы государственного управления. Первый шаг сделан, но многое будет зависеть от того, насколько активным и заинтересованным получится диалог между разработчиками нормативно-правовых актов и предпринимателями как потенциальными объектами регулирования.