Версия для печати 21731 Материалы по теме
В мировой практике существует определенный алгоритм модернизации государственного управления
ОРВ в контексте модернизации  системы государственного управления

Алета Таймуразовна ЦОРИЕВА, начальник Управления оценки регулирующего воздействия министерства экономического развития Республики Северная Осетия — Алания

Целями оценки регулирующего воздействия (ОРВ) являются снижение издержек и повышение выгод государственного регулирования для отдельных социальных групп и общества в целом, устранение административных барьеров, сокращение бюджетных расходов на процедуры регулирования. Это делает данный инструмент важнейшим элементом эффективной системы государственного управления.

Современная система государственного управления в любой стране представляет собой средоточие проблем, закономерно обусловленных текущим этапом ее эволюции. В зависимости от степени совершенства, устойчивости и мобильности системы государственного управления либо количество этих проблем сводится к минимуму, что обеспечивает высокие темпы развития страны, либо, наоборот, проблемы накапливаются, создавая «тормозной башмак» ее развития.

Второй сценарий во многом реализован в системе государственного управления в России. Социальные трансформации, внешние глобальные вызовы и угрозы обнажили ее противоречивость, низкую эффективность, разрывы между звеньями управления, острую нехватку демократических процедур руководства. Попытки реформирования и модернизации административной деятельности на всех уровнях государственного и муниципального управления пока не дали ожидаемого эффекта. Несмотря на достаточно протяженный и затратный период реформ, до сих пор нет четкого понимания базовых принципов и ключевых критериев эффективности, результативности, социального качества управленческой деятельности.

Между тем необходимость ускоренной модернизации сферы госуправления все более очевидна. Связана она, в частности, с нарастающими внутренними и мировыми кризисными явлениями, вступлением страны в ВТО, попытками реализации инновационной стратегии социально-экономического развития. Реформу государственного управления требуется перевести на новую траекторию, связать ее не только с задачей развития институтов государственной власти, но и с потребностями социально-экономического развития в целом.

В мировой практике существует определенный алгоритм модернизации государственного управления: вначале основное внимание уделяется созданию нормативных основ управленческой деятельности и законодательства, затем формируются новые управленческие основания, и только потом переходят к работе над вопросами повышения эффективности управленческой деятельности. В России предпринята попытка форсированного применения указанного алгоритма, которая заключается в сочетании мер по совершенствованию законодательной базы и формированию новых управленческих оснований. Речь идет о внедрении механизмов оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов, а также об организации эффективного межведомственного взаимодействия и электронного правительства (то есть системы государственного управления, основанной на автоматизации управленческих процессов в масштабах страны на базе новейших ИТ-технологий).

Реформу государственного управления требуется перевести на новую траекторию, связать ее с потребностями социально-экономического развития в целом

Подходы к оценке регулирующего воздействия

Оценка регулирующего воздействия в научной и управленческой сферах определяется неоднозначно. В разных контекстах она рассматривается как механизм, инструмент, процесс, совокупность процеду­р, социально-экономическое исследование и так далее, связанные с совершенствованием и повышением эффективности государственного управления. Согласно определению Совета Европейского союза ОРВ представляет собой «процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей с целью исключения излишнего и необдуманного регулирования и с использованием научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации, а также с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив».

Минэкономразвития России определяет ОРВ как совокупность последовательных процедур: «...­специальные аналитические процедуры, направленные на выявление и оценку возможных выгод, издержек и эффектов от нового или существующего государственного регулирования». В Типовом руководстве по оценке регулирующего воздействия для земель Федеративной Республики Германия ОРВ — это «инструмент оптимизации (гармонизации) законодательства, целью которого является сокращение избыточного регулирования, экономное расходование ограниченных ресурсов, недопущение снижения степени признания верховенства права». Директор Центра оценки регулирующего воздействия НИУ ВШЭ Д. Б. Цыганков рассматривает оценку регулирующего воздействия как «социально-экономическое исследование, дающее ответ на строго определенные и неизменные исследовательские вопросы и имеющее определенную структуру изложения».

Однако, как видим, вне зависимости от нюансов различных определений неизменными целями ОРВ являются снижение издержек и повышение выгод государственного регулирования для отдельных социальных групп и общества в целом, устранение административных барьеров, сокращение бюджетных расходов на процедуры регулирования — «экономное расходование ограниченных ресурсов».

Первые шаги

Самые ранние инициативы в области ОРВ проектов нормативных правовых актов были предприняты в 1966 году в Дании. В 1970-е годы данный механизм стал внедряться в США, Финляндии и Канаде. Австралия, Великобритания, Голландия и Германия присоединились к этому процессу в середине 1980?х годов. Начиная с 1990-х годов количество государств, внедривших систему ОРВ или ее отдельные элементы, резко увеличилось. Наибольшее распространение оценка регулирующего воздействия получила в 2000-е годы, когда в большинстве развитых государств встал вопрос об оптимизации государственного регулирования в целях снижения необоснованных административных барьеров, препятствующих осуществлению предпринимательской деятельности. В октябре 2010 года в Европейском союзе была принята доктрина «Умное регулирование в ЕС», заложившая основу для дальнейшего развития процедур ОРВ и совершенствования механизмов публичных консультаций при принятии проектов нормативных правовых актов и последующей оценке эффективности их действия.

В России оценка регулирующего воздействия на федеральном уровне стала применяться на постоянной основе с 2010 года. Решение об обязательном проведении ОРВ было закреплено постановлением Правительства РФ от 15 мая 2010 года № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». По результатам подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия Минэкономразвития России инициировало принятие постановления Правительства РФ от 21 февраля 2011 года № 94 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», в котором были уточнены отдельные процедурные вопросы проведения ОРВ.

Первые итоги внедрения ОРВ в субъектах РФ были отражены в мониторинге, проведенном Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП) в первом полугодии 2012 года. Оценка регионов включала 14 параметров, среди которых: организация публичных консультаций, выделение структурных подразделений по ОРВ в региональных органах власти, утверждение единого порядка проведения процедур ОРВ и другие. Мониторинг выявил довольно пессимистичную картину. При этом, однако, было отмечено, что данный механизм находится на начальной стадии своего развития, регионы только начинают понимать его необходимость и перенимать зарубежный опыт, а также опыт, имеющийся на федеральном уровне. Еще более конкретными оказались оценки зарубежных специалистов: качество заключений об оценке регулирующего воздействия в России оценивалось как невысокое, было отмечено, что до европейских стандартов дотягивает едва ли 10%.

Основные проблемы

Конечно, нельзя было и ожидать, что сложнейший механизм российского государственного управления качественно перестроится за неполные два года и полностью воспримет новые публичные процедуры государственного регулирования. Даже несмотря на то, что к моменту проведения мониторинга Министерством экономического развития — уполномоченным органом по внедрению ОРВ нормативных правовых актов в Российской Федерации многое уже было сделано. На начальном этапе формирования и внедрения механизмов ОРВ в 2010–2011 годах 56% проектов нормативных правовых актов, прошедших данную процедуру, получали от Минэкономразвития России отрицательные заключения как содержащие положения избыточного регулирования и ведущие к дополнительным издержкам. Однако уже к концу 2011 года и в 2012 году качество подготовки проектов повысилось настолько, что обеспечило снижение количества отрицательных заключений до 47%. Это безусловная заслуга и результат работы министерства — особенно если учесть, что 10 из 11 ранее принятых и действующих ныне нормативных правовых актов, прошедших предварительную экспертизу, содержат положения, необоснованно затрудняющие ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности.

В то же время такая правовая среда требует решительных изменений по всем направлениям. Преж­де всего для обеспечения высокого качества проведения процедур ОРВ на федеральном, региональном и муниципальном уровнях необходима единая информационно-аналитическая база данных и отчетности. Существующие формы статис­тической отчетности и используемые методики досчетов не в полной мере соответствуют требованиям монетизированных расчетов издержек и выгод нормативных правовых актов и программ. Кроме того, понимание, что один уполномоченный орган в лице Минэкономразвития России не может справиться с существующим объемом работы по ОРВ, вывело на первый план основных разработчиков нормативных правовых актов и программ — отраслевые министерства и ведомства, которым в 2013 году были переданы функции по проведению базовых процедур ОРВ. Большинство ведомств сегодня не располагает кадровым потенциалом, позволяющим на качественном уровне осуществлять аналитические и иные процедуры ОРВ. Система подготовки и переподготовки кад­ров, специалистов по ОРВ, в стране пока не сформирована, что закономерно будет тормозить развитие механизмов оценки на всех уровнях.

Наконец, существует вопрос комплексного регулирования, предполагающий, что от оценки разрозненных нормативных правовых актов необходимо переходить к оценке совокупности взаимосвязанных документов, регулирующих определенную сферу. Ведь исправляя одну деталь, мы не только не гарантируем совершенствование всей системы, но и можем спровоцировать ее разбалансировку.

Также важно учитывать, что все компоненты ОРВ должны действовать на основе доверия и постоянного диалога между социальными группами — объектами регулирования и органами власти. Без этого ОРВ в России может деградировать в фиктивную форму отчетности, так и не начав своего масштабного развития. Ведь в настоящее время серьезно настораживает тот факт, что отрасли, которые вносят наиболее существенный вклад в формирование ВВП страны, в частности электроэнергетика и нефтегазовая промышленность, существуют практически автономно, значительно уступая в уровне интенсивности государственного регулирования другим, менее важным для социально-экономического здоровья страны отраслям.


Некоторые выводы

На наш взгляд, модернизация системы государственного управления с помощью механизмов оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации требует следующих компонентов:

• кадрового обеспечения;

• информационно-аналитической базы и современных информационно-коммуникационных технологий;

• прозрачности и публичности принятия решений органами власти;

• комплексной оценки последствий принимаемых решений;

• глубокого анализа проблем, дополнительных расходов, административных барьеров и причин их возникновения;

• постоянного диалога, взаимодействия органов власти и различных социальных групп в ходе принятия государственных

Поделиться
Продолжается редакционная
подписка на 2024 год
Подпишись выгодно