В конце марта в Москве состоялся очередной семинар Учебного центра «Бюджет». На этот раз он был посвящен программному бюджету — вопросам развития законодательства, практики реализации нового формата бюджета на региональном уровне и в муниципалитетах, автоматизации бюджетного планирования. Участники семинара — руководители и рядовые сотрудники финорганов Московской области — заслушали доклады представителей Минфина России и обсудили проблемы реализации программного бюджета на местах.
Актуальные вопросы развития бюджетного законодательства
Уже в июле текущего года ожидается внесение новой версии Бюджетного кодекса в Государственную думу. Перед ее создателями стоит задача консолидировать в единую систему все принятые за последние годы и разработанные (рассматриваемые) изменения в Бюджетный кодекс с целью принятия стабильного, системного, понятного, удобного и кодифицированного законодательного акта. В частности, под стабильностью подразумевается возможность внесения в кодекс изменений не чаще одного раза в три года. Для этого планируется изъять из действующей редакции БК РФ нормы, отсылающие к подзаконным актам, определяющие компетенцию подведомственных Правительству РФ органов исполнительной власти, оставив их основные функции (например, полномочия Минфина России и Казначейства России), и объединить нормы, регулирующие источники доходов бюджетов.
М. М. Шамьюнов, начальник отдела бюджетного законодательства Департамента бюджетной политики Минфина России, ознакомил участников семинара с перечнем вопросов, которые будут урегулированы в кодексе. В частности, речь идет о новых формах межбюджетных трансфертов, переходе на предоставление консолидированных субсидий и субвенций, возможности предоставления горизонтальных межбюджетных трансфертов (регион — регион, район — район). Уже сформированы уточнения в части нормативов распределения и нормативов отчисления (в действующем кодексе эти понятия четко не разграничены, как не прописаны и полномочия участников бюджетного процесса). Планируется также инвентаризация положений, определяющих распределение доходов от денежных взысканий (штрафов), установленных за административные правонарушения и уголовные преступления.
Ожидается также:
введение норм, устанавливающих возможность перераспределения субъектами РФ в пользу местных бюджетов отдельных неналоговых доходов;
системное закрепление требования к планированию доходов бюджетов (в настоящее время методическая база планирования доходов несовершенна и зачастую не формализована, из-за чего Счетная палата систематически предъявляет замечания к проекту федерального бюджета);
корректировка формата уточнения показателей бюджета при реализации принципа скользящей трехлетки;
создание системы учета налоговых льгот при бюджетном планировании и оценке эффективности бюджетных расходов;
возможность поступления и учета в доходах бюджетов бюджетной системы Федерации платежей, которые на сегодняшний день не могут быть учтены;
уточнение отдельных требований кодекса к составу представляемой одновременно с проектом бюджета информации (так как все больше документов носят признаки постоянно обновляемых информационных баз);
уточнение требований о публикации в открытых источниках в доступной для граждан форме информации о формировании и исполнении всех бюджетов и др.
Развитие программно-целевых методов бюджетного планирования
Сейчас в Минфин России поступает очень много обращений от представительных органов муниципальных образований — депутаты считают, что утверждать программы должны они. Начальник отдела программно-целевых методов бюджетного планирования Департамента бюджетной политики Минфина России Н. А. Бегчин сообщил присутствующим, что это пожелание удовлетворено не будет, программы и дальше будут утверждать местные администрации. «Единственное, — заметил он, — Советом Федерации подготовлен законопроект, предусматривающий необходимость направления предварительного проекта программ на рассмотрение в законодательный представительный орган». Правда, пока неясно, коснется ли это новшество муниципальных образований, обсуждаются разные варианты, но субъектам надо быть к нему готовыми. «В этом ничего страшного нет, — успокоил всех докладчик. — На федеральном уровне с прошлого года действует закон о парламентском контроле, где есть аналогичная норма, предписывающая одновременно с внесением в правительство проект госпрограммы представлять и в Государственную думу. При этом нет строгой процедуры, расписывающей происходящее дальше. Сказано только, что профильный комитет и Комитет по бюджету готовят заключение на проект госпрограммы и направляют его в правительство. Но никакой нормативно закрепленной обязанности правительства дальше учитывать эти замечания не существует».
Практика применения показала, что не очень удачно сформулирована норма, согласно которой объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных и муниципальных программ утверждается законом (решением) о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным актом, утвердившим программу. В ней разработчики имели в виду, что нормативному акту, утвердившему программу, должна соответствовать целевая статья, то есть структура бюджета должна строиться по госпрограммам. А многие, в том числе контрольно-счетные органы, трактуют ее в том смысле, что объем бюджетных ассигнований должен соответствовать нормативному акту, утвердившему программу. «Мы, — сказал Бегчин, — сейчас думаем над тем, как исправить формулировку, чтобы избежать разночтений. Но можно и опираться на норму Бюджетного кодекса, недвусмысленно говорящую о том, что программы подлежат приведению в соответствие с законом (решением) о бюджете не позднее трех месяцев со дня вступления его в силу».
Продолжая тему госпрограмм, Бегчин сообщил, что в Госдуме в первом чтении принят законопроект о внесении изменений в БК РФ в части долгосрочного бюджетного планирования. В нем для субъектов РФ, так же как и для Федерации, в качестве обязательного условия предусмотрена разработка долгосрочной бюджетной стратегии до 2020 года (или долгосрочного бюджетного прогноза), в составе которой можно оценивать сбалансированность бюджета на долгосрочную перспективу, устанавливать предельные объемы по программам. Муниципальные образования сами устанавливают сроки реализации программ, и в случае если они формируют программу на долгосрочную перспективу, то при желании могут пойти по пути субъектов — разработать стратегию, оценить сбалансированность и сразу умерить аппетиты ответственных исполнителей.
Поскольку Порядок разработки, реализации и оценки эффективности госпрограмм, утвержденный еще в 2010 году постановлением Правительства РФ № 588, документ рамочный, то все детальное регулирование отнесено на уровень методических указаний по разработке и реализации госпрограмм. Последняя, третья, редакция методуказаний была утверждена приказом Минэкономразвития России от 20 ноября 2013 года № 690, внесшим в них значительные изменения. К последним и привлек внимание участников семинара Бегчин. В частности, появилась возможность внесения изменений в госпрограмму без внесения изменений в соответствующий акт об ее утверждении (в случае включения основных мероприятий без выделения бюджетных ассигнований и уточнения наименований основных мероприятий).
Также согласно готовящимся сейчас изменениям в БК РФ со следующего года будет более четкая привязка бюджетных ассигнований к программной структуре бюджета. Но детально это будет прописано в отношении федерального бюджета, а субъектам РФ и муниципальным образованиям будет дано право самим устанавливать основания для внесения изменений в сводную бюджетную роспись, но только не законом (решением) о бюджете, а законом (решением) об организации бюджетного процесса или иным аналогичным актом.
С. А. СТРЕЛЬНИКОВА
