В 2013 году Сообщество финансистов России среди молодых финансистов провело Всероссийский конкурс «Финансовый старт» на звание «Лучший в профессии». Победителем конкурса стала Алена Сергеевна ПЕРВУНИНА, главный специалист управления расходов департамента финансов Вологодской области. Мы публикуем выдержки из ее работы, занявшей первое место.
Втечение последних лет в результате принятия ряда федеральных законов значительно увеличилось количество полномочий органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. При этом доходными источниками данные полномочия обеспечены не в полном объеме. Поэтому в настоящее время особенно важна взвешенная политика при разграничении полномочий между уровнями власти, учитывающая особенности и экономическую ситуацию субъектов РФ. Полномочия должны соотноситься с финансовыми возможностями бюджетов субъектов РФ и органов МСУ в целях исключения рисков нарушения их сбалансированности.
В этой связи при распределении доходных источников между уровнями бюджетов необходимо соблюдать принцип закрепления за субъектами РФ и муниципальными образованиями налоговых доходов, на увеличение которых органы власти субъектов РФ и муниципалитетов могли бы повлиять. Например, закрепление за регионами поступлений от акцизов на этиловый спирт, табачную продукцию, легковые автомобили, спиртосодержащую продукцию, автомобильный бензин, ряда других акцизов — это позволило бы увеличить их доходную базу. А в целях повышения обеспеченности доходными источниками муниципальных образований предоставить субъектам РФ право устанавливать единые нормативы отчислений в местные бюджеты от неналоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджеты регионов.
Кроме того, в настоящее время доходную базу региональных и местных бюджетов значительно сокращают льготы по региональным (на имущество организаций) и местным (налог на имущество физлиц) налогам, установленные федеральным законодательством. Отмена данных льгот позволит увеличить доходы бюджетов, а значит, и ответственность за принимаемые решения.
Поддержка ЖКХ
Особого внимания требует и вопрос увеличения государственной поддержки сферы ЖКХ. Поскольку, с одной стороны, эта сфера одной из первых реагирует на социальную напряженность, а с другой — муниципальные образования не имеют реальных финансовых ресурсов для решения вопросов, в ней возникающих.
Положительным моментом в данной сфере можно назвать деятельность Фонда содействия реформированию ЖКХ, на средства которого в основном и осуществляется капитальный ремонт жилого фонда, мероприятия по ликвидации ветхого жилья. Однако задач, которые стоят перед отраслью, меньше не становится, поэтому работу Фонда необходимо продлить как минимум до 2020 года, увеличив при этом долю государственной поддержки за счет средств Фонда с минимальным уровнем софинансирования из консолидированных бюджетов субъектов РФ. Например, для Вологодской области уровень софинансирования на ликвидацию ветхого жилья составляет 63,5%, или 4,3 миллиарда рублей. Таких средств в бюджете области нет.
Принципиального решения требует и проблема значительного износа основных фондов коммунальной инфраструктуры — теплотрасс, котельных, водопроводных и канализационных сооружений. В настоящее время в структуре действующих тарифов на коммунальные услуги средства на ремонт предусмотрены незначительные, они не обеспечивают в полном объеме выполнение ремонтных работ, а также строительство новых и модернизацию действующих объектов. Муниципалитеты, будучи собственниками, обязаны содержать и ремонтировать принадлежащее им имущество, но самостоятельно это сделать не имеют возможности.
Жилье для сирот
Отягощает исполнение полномочий субъектов РФ и бремя расходов по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Эта проблема на сегодняшний день является наиболее острой, число судебных решений и исполнительных листов неуклонно растет, дети-сироты годами ждут положенного им жилья.
В то же время дополнительные гарантии по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обеспечиваются и охраняются государством, поэтому и вопрос предоставления им жилья нужно решать совместными усилиями, а не только силами субъектов РФ.
Майские указы
На расходы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований существенно влияют и обязательства по исполнению майских указов Президента РФ. Потребность в финансовых ресурсах на их реализацию только по Вологодской области в 2014 году оценивается в 8,5 миллиарда рублей. При этом недостаток средств составляет 3,9 миллиарда рублей, из них на решение вопросов повышения заработной платы работникам бюджетной сферы — 1,3 миллиарда рублей.
табл.1
| Наименование | Количество детей-сирот, чел. | Потребность в средствах, млн руб. | Предусмотрено в бюджете на 2014 г., млн руб. | Недостаток, млн руб.
|
| Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей — всего, в том числе: | 4016 | 4977,3 | 295,5 | 4681,8 |
| имеющие право на внеочередное получение жилого помещения | 2048 | 2537 | 295,5 | 2241,5 |
табл.2
| Количество субвенций, вошедших в состав единой субвенции, шт. в общем объеме субвенций, поступающих в область | Объем средств, поступающий в область в рамках единой субвенции, млн руб. | Объем средств, поступающий в область за счет субвенций всего, млн руб. | Доля единой субвенции |
| 9 | 108,7 | 3403,5 | 3,19% |
Рост полномочий
Следующей проблемой является постоянный рост числа полномочий, передаваемых для осуществления органам власти нижестоящего уровня. А то, что ряд делегированных субъектам РФ федеральных полномочий может передаваться ими далее, на местный уровень (это, например, предусмотрено Федеральными законами «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в РФ» и др.), усложняет их исполнение и распределение средств. Что касается органов МСУ, то хотя количество переданных им федеральных полномочий и незначительно, зато объем передаваемых региональных полномочий велик.
Реализация делегированных полномочий на основе субвенций не способствует укреплению налогового потенциала субъектов РФ и муниципальных образований, не стимулирует к эффективному исполнению полномочий, возложенных на них без их согласия и зачастую без достаточного финансового и материального обеспечения. В целях наиболее эффективного исполнения переданных полномочий с 2014 года Правительством РФ предусмотрено объединение субвенций в единую, разработана соответствующая нормативно-правовая база. Единая субвенция даст субъектам РФ возможность самостоятельно принимать решения о перераспределении средств между делегированными полномочиями, учитывая специфику конкретного региона, повысить эффективность управления социально-экономическими процессами. Однако доля единой субвенции очень мала и не позволяет в полном объеме достичь целей, которые заложены в самом ее понятии. Поэтому необходимо дальнейшее укрупнение субвенций.
Неопределенные компетенции
Помимо финансового обеспечения исполнения полномочий существует и ряд других проблем. В частности, несоответствие между базовым и отраслевым законодательством в определении компетенции органов государственной власти и МСУ. Например, в отношении компетенции субъектов РФ существуют разночтения между пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года №
Кроме того, имеется ряд полномочий, вызывающих сложности в однозначном отнесении к предмету ведения субъектов РФ либо местного самоуправления. В частности, отлов и содержание безнадзорных животных, постановка на учет, содержание бесхозяйного недвижимого имущества, а также оформление права муниципальной собственности на него в случае необнаружения собственника.
В качестве особого примера несоответствия между базовым и отраслевым законодательством в определении компетенции органов государственной власти и МСУ можно привести ситуацию с городскими лесами. Организация использования, охраны, защиты и воспроизводства городских лесов, а также муниципальный лесной контроль в таких лесах возложены на органы МСУ поселений и городских округов. Расходы по реализации указанных полномочий в полном объеме ложатся на муниципалитеты, несмотря на то что городские леса могут находиться как в федеральной, так и в региональной собственности.
Таким образом, объем полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, объем полномочий органов МСУ по вопросам местного значения должен быть четко и недвусмысленно определен в законах. Причем в целях совершенствования системы правовые нормы, определяющие полномочия органов публичной власти, должны регламентироваться в отдельных федеральных законах. Данный подход позволит исключить противоречивость правового регулирования механизма разграничения полномочий между уровнями государственной власти.
Несоответствие природе и назначению
Еще одной немаловажной проблемой в разграничении полномочий между уровнями власти является несоответствие полномочий природе и назначению каждого уровня власти. Зачастую на органы государственной власти субъектов РФ и органы МСУ возлагаются несвойственные им функции. В ряде случаев к собственной компетенции субъектов РФ и органов местного самоуправления относится решение задач, имеющих общегосударственный, а не региональный или местный характер. Так, к вопросам МСУ неоправданно отнесены профилактика терроризма и экстремизма, оборона, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций.
В то же время в ряде случаев органы МСУ лишаются возможности влиять на процессы, от которых зависит жизнедеятельность населения и на которые эффективнее можно влиять именно на местном уровне. Например, в сфере муниципального экологического контроля участие органов МСУ могло бы принести положительный как управленческий, так и социальный эффект. Однако у местной власти отсутствует собственный аппарат принуждения, равно как и иная возможность административным путем самостоятельно добиться исполнения принятых решений.
Вариант решения
В целях наиболее эффективной реализации федеральных полномочий считаем целесообразным рассмотреть возможность передачи на исполнение субъектам РФ некоторых федеральных полномочий с их финансовым обеспечением. При передаче полномочий необходимо четко определить перечень передаваемых полномочий и механизм их передачи: в качестве собственных полномочий субъектов РФ или путем делегирования полномочий.
В первоочередном порядке необходимо произвести оценку финансового обеспечения исполнения передаваемых полномочий, требуемой численности государственных гражданских служащих регионов и соответствующих источников финансирования передаваемых полномочий, закрепление конкретных доходных источников за субъектами РФ. В связи с чем при разработке проектов федеральных законов, предусматривающих наделение органов государственной власти субъектов РФ федеральными полномочиями, нужно закрепить необходимость проведения анализа затрат, требующихся для осуществления передаваемых полномочий. При этом нужно учитывать и имеющиеся финансовые возможности регионов. Субвенции на делегируемые полномочия должны покрывать как затраты на само публичное обязательство Российской Федерации, так и административные затраты субъектов РФ.
Актуальной также является оценка временных затрат на подготовку полномочий к реализации (это должно быть учтено при установлении момента вступления в силу федеральных законов, принимаемых в сфере разграничения полномочий). Поэтому одновременно с увеличением компетенции регионов необходимо реформирование механизмов межбюджетных отношений.
Резюме
С учетом всего вышеизложенного необходимо:
1) обеспечить соответствие между положениями Закона от 6 октября 1999 года №
2) исключить закрепление одинаковых или сходных полномочий одновременно за разными уровнями власти;
3) рассмотреть вопрос об исключении из компетенции субъектов РФ и муниципальных образований несвойственных им функций;
4) провести инвентаризацию полномочий, осуществляемых всеми органами власти, и обеспечить передачу субъектам РФ и муниципальным образованиям тех полномочий, которые, по сути, являются региональными и муниципальными;
5) ограничить количество полномочий, передаваемых для осуществления органам власти субъектов РФ и МСУ, отдав предпочтение закреплению соответствующих полномочий в качестве собственных в случае необходимости их осуществления на региональном или местном уровнях;
6) разработать комплекс мер по совершенствованию бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации:
установить с 2014 года норматив зачисления в бюджеты субъектов РФ акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9%, производимую на территории РФ, в размере 80% доходов, акцизов на табачную продукцию в размере 50% доходов с распределением между субъектами через управление Федерального казначейства по Смоленской области пропорционально численности населения старше 18 лет;
предоставить права органам государственной власти субъектов РФ устанавливать единые нормативы отчислений в местные бюджеты от неналоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ;
закрепить за субъектами РФ доходы, поступающие от использования лесов в части минимального размера арендной платы и минимального размера платы по договору купли-продажи лесных насаждений;
предоставить физическим лицам право регистрироваться в качестве индивидуальных предпринимателей в налоговом органе по месту осуществления деятельности и уплачивать НДФЛ с доходов, полученных от ведения данной деятельности в бюджет субъекта РФ, на территории которого получен доход, и др.;
7) продолжить работу по увеличению количества полномочий, финансируемых в рамках единой субвенции;
8) внести в Закон от 21 июля 2007 года №
9) по аналогии с Фондом содействия реформированию ЖКХ создать организацию, которая будет заниматься реализацией мероприятий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
