На шаг вперед

В начале июня в Москве чествовали победителей VII Всероссийского конкурса «Лучшее муниципальное образование России в сфере управления общественными финансами». Основными темами обсуждения на традиционной конференции, приуроченной к подведению итогов конкурса, стали переход на программный бюджет, повышение бюджетной обеспеченности муниципальных образований и реализация закона о контрактной системе.

ВVII Всероссийском конкурсе «Лучшее муниципальное образование России в сфере управления финансами», который проводился по итогам работы муниципалитетов в 2013 году, приняли участие 204 муниципальных образования, среди них 94 городских округа и 110 муниципальных районов из 62 субъектов РФ. Конкурсная комиссия определила лидеров: города Хабаровск и Пермь, Тимашевский район Краснодарского края и Безенчукский район Самарской области. Всего призерами конкурса стали 12 муниципальных образований, а в различных номинациях было отмечено еще 38 участников.

На конференцию «Программный бюджет на муниципальном уровне. Первые результаты реализации контрактной системы», для того чтобы обменяться опытом и выслушать рекомендации чиновников и экспертов федерального уровня, съехались руководители и специалисты финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований, главы администраций ряда городских округов и районов.

Главным партнером конкурса и конференции выступило ОАО «СМП Банк», стратегическим партнером — компания «Бюджетные и Финансовые Технологии», официальными партнерами — НПО Криста и компания «Кейсистемс», партнерами — компания «САПФИР» и группа компаний «Интеркомп».

Финансовые перспективы муниципалитетов

Заместитель председателя Комитета Госдумы по бюджету Н. С. Максимова дала свою оценку приоритетам в области налоговой политики, которые в конце мая обозначило Правительство РФ. Как следует из проекта Основных направлений налоговой политики на 2015–2017 годы, особое внимание в этот период будет уделено оптимизации налоговых льгот. Только учтенные выпадающие доходы бюджетной системы Российской Федерации, обусловленные применением налоговых льгот,

в 2010–2012 годах выросли с 1,19 до 1,82 триллиона рублей (или с 2,6% до 2,9% ВВП). Основную долю этой суммы занимают льготы по налогу на прибыль и имущество организаций, по НДС, земельному налогу.

«Если льгота действительно эффективна и позволяет создавать дополнительные производства, рабочие места, наращивать объемы валового продукта, либо если она выполняет какую-то важную социальную задачу, то в ее предоставлении есть смысл. Если же нет и это просто очередная кормушка — от такой льготы необходимо избавляться», — подчеркнула депутат. Она напомнила, что в 2013 году уже были отменены некоторые федеральные льготы. Изменения не были сколько-нибудь существенными и касались только участков земли под объектами обороны, безопасности, таможенными объектами. Работа по оформлению этих участков и обложению их земельным налогом идет недостаточно активно, однако первые налоговые поступления уже есть. Так что и этот резерв для увеличения доходов местных бюджетов нельзя сбрасывать со счетов.

Максимова сообщила, что решение об отмене с 2013 года налога на имущество организаций в отношении вновь вводимого движимого имущества может быть пересмотрено. Сейчас обсуждается возможность выведения некоторых категорий имущества из-под действия данной льготы. Затронула она и тему налога на недвижимость. Ранее предполагалось, что он будет введен в 2015 году и заменит земельный налог и налог на имущество физических лиц. Однако теперь правительство, похоже, склоняется к тому, чтобы сохранить земельный налог как отдельный налог.

По словам депутата, продолжается работа по совершенствованию норм Налогового кодекса, посвященных патентной системе налогообложения. Ожидается, что муниципальные образования получат дополнительные права, например, они смогут влиять на определение видов деятельности, по которым будут выдаваться патенты, а также на стоимость самого патента.

По итогам 2013 года местные бюджеты были исполнены с дефицитом 42 миллиарда рублей, а из всех типов муниципальных образований только поселения вышли с профицитными бюджетами, сообщила заместитель начальника отдела муниципальных образований Департамента межбюджетных отношений Минфина России И. И. Скляр. По ее словам, Минфин готовит предложения, призванные укрепить доходную базу местных бюджетов. С 2014 года в них впервые будут зачисляться дифференцированные нормативы отчислений от акцизов на ГСМ, а с 2016 года — повышенный норматив от платы за негативное воздействие на окружающую среду. При этом довольно популярное предложение о передаче муниципалитетам доходов от «упрощенки», по мнению представителя Минфина, является преждевременным и вряд ли будет реализовано как минимум до 2018 года, то есть до отмены единого налога на вмененный доход.

В настоящее время Минфин России совместно с финорганами субъектов РФ оценивает объем расходных полномочий и доходных источников, которые необходимо перераспределить в связи со вступлением в силу Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“». Закон предусматривает передачу с поселенческого на районный уровень таких затратных полномочий, как тепло-, водо-, газоснабжение, строительство жилья, ремонт и строительство автодорог. Вероятнее всего, вслед за этими полномочиями районы получат часть поступлений от НДФЛ, в настоящее время поступающую в бюджеты поселений.

Как известно, закон вводит два новых вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Н. С. Максимова рекомендовала городам самостоятельно решать, насколько им нужны эти изменения, и доносить свою позицию до региональных властей. «Мы как финансисты понимаем, что это связано с дополнительными расходами на оплату труда, на размещение новых структур», — отметила она.

Новый Бюджетный кодекс

В ближайшие годы может быть принята полностью обновленная редакция Бюджетного кодекса. С момента введения в действие БК в 2000 году было издано 94 федеральных закона с поправками в кодекс. Фактически БК переписывался на треть каждые 3–4 года, в результате, по выражению начальника отдела бюджетного законодательства Департамента бюджетной политики Минфина России М. М. Шамьюнова, в кодексе не осталось живого места. Сейчас требуется подвести итог реформам последних 15 лет и создать принципиально иную редакцию этого закона.

Одна из главных целей как раз и заключается в стабилизации бюджетного законодательства. БК должен быть написан так, чтобы его не требовалось менять чаще чем раз в три года. Для этого в тексте новой редакции будут активно использоваться отсылки к подзаконным актам. Нормы кодекса должны носить системообразующий характер, а не детально описывать процедуры, подчеркнул Шамьюнов. Другая важная задача состоит в том, чтобы собрать в Бюджетный кодекс все нормы, так или иначе регулирующие бюджетные правоотношения. Сегодня их можно найти не только в БК, но и в других законах, в частности в Федеральном законе № 83-ФЗ.

Шамьюнов поделился и некоторыми более конкретными идеями разработчиков новой редакции БК. Так, планируется урегулировать вопросы, связанные с «неучастниками» бюджетного процесса. «Возможно, понятие бюджетных правоотношений будет расширено. Появится указание, что помимо участников бюджетного процесса в них принимают участие автономные и бюджетные учреждения, госкорпорации, государственные и муниципальные унитарные предприятия. Будут описаны их отдельные права и обязанности в этом процессе», — пояснил чиновник. Также, по его словам, в БК найдут более полное отражение нормы, регулирующие прогнозирование бюджетных доходов. Среди вероятных новаций в сфере межбюджетных отношений — возможность установления дополнительных нормативов отчислений от неналоговых доходов, а также горизонтальные трансферты между бюджетами субъектов РФ.

Программные бюджеты

Федеральный бюджет на 2014–2016 го‑ ды, впервые сформированный по программному принципу, в действительности является программным только на 58%. Дело в том, что из 42 госпрограмм неутвержденными остаются две наиболее крупные — «Обеспечение обороноспособности страны» и «Развитие пенсионной системы». «На целевой показатель, 95 процентов, мы выйдем только после их утверждения. Однако не факт, что разработка данных программ будет завершена в текущем году», — заявил начальник отдела программно-целевых методов бюджетного планирования Департамента бюджетной методологии Минфина России Н. А. Бегчин.

Чиновник рассказал и о других проб­лемах, сопутствующих переводу федерального бюджета на программные рельсы. Главной из этих проблем остается определение финансовых параметров госпрограмм. Уже утвержденные программы не вписываются в предельные объемы расходов федерального бюджета на реализацию госпрограмм, рассчитанные на основе долгосрочного прогноза социально-экономического развития России. Чтобы уместиться в обозначенные рамки, необходимо сократить программы на 10% за счет тех расходов, которые в принципе можно сокращать, — капитальных расходов, закупок, субсидий бюджетным и автономным учреждениям. «Что конкретно резать, должны решить сами ответственные исполнители, но резервы внутри программ имеются», — отметил Бегчин.

Многое из наработанного на федеральном уровне опыта может пригодиться как регионам, так и муниципальным образованиям. Например, Н. А. Бегчин отметил, что в отличие от некоторых субъектов РФ Федерация не пошла по ведомственному принципу формирования госпрограмм и большинство программ носит межведомственный характер. Некоторые министерства являются ответственными исполнителями сразу нескольких программ. Расходы на содержание центрального аппарата таких исполнителей решено было вынести в непрограммную часть федерального бюджета. Точно так же, в случае если ведомство является исполнителем только одной программы, расходы на его центральный аппарат не делятся между ее подпрограммами. Вместо этого выделяется специальная обеспечивающая подпрограмма.

С обзором практики Тверской области, связанной с переходом на прог­раммный бюджет, выступил начальник бюджетного управления министерства финансов области И. И. Егоров, а представители Рейтингового агентства независимой оценки качества услуг в сферах культуры, образования, науки, спорта Р. В. Романов и В. В. Петухов рассказали о соответствующем опыте итальянских муниципалитетов. Примечательно, что Италия включилась в эту реформу позже большинства европейских государств, приступив к ней лишь

в 2007–2009 годах. Причем внедрение программных бюджетов там начиналось именно с муниципалитетов — таким образом, вся программная конструкция собирались «снизу вверх». Национальные программы в Италии были приняты только в 2012 году. В России был избран путь «сверху вниз», в результате регионы (например, та же Тверская область) испытали сложности при увязке своих программ с федеральными госпрограммами. С аналогичными проблемами, как считают докладчики, вскоре столкнутся и муниципалитеты. Интересно и то, что в Италии почти все муниципалитеты, приступившие к формированию программных бюджетов, получали небольшой финансовый бонус — 5–10% к субсидиям, перечисляемым с регионального уровня. Этот стимул позволил заинтересовать местные власти в скорейшем проведении реформ.

Что касается российской бюджетной реформы, то по мере ее продвижения вперед все большее значение приобретают вопросы реализации уже принятых программ. «Многие муниципальные образования еще даже не приступили к этапу формального закрепления разрабатываемых программ, но время летит быстро», — подчеркнул директор Института реформирования общественных финансов В. В. Климанов. По его словам, следует уделить самое пристальное внимание проработке механизмов корректировки программ, а также формированию комплекса документов, позволяющих отслеживать их выполнение. К числу таких документов на федеральном уровне относятся план реализации госпрограммы, включая «перечень контрольных событий», детальный план-график, годовой отчет ответственного исполнителя и разного рода сводные доклады. «Если вы хотите внедрять программный бюджет, стоит подумать на шаг вперед и решить, как в рамках уже утвержденных программ вы будете организовывать достаточно сложный процесс оценки принятых программ и мониторинга их реализации», — заключил эксперт.

Стратегическое мышление, которое администрациям регионов и муниципальных образований призван привить программно-целевой подход к бюджетированию, предполагает необходимость проведения взвешенной долговой политики. Д. М. Кириллов, руководитель бизнеса по работе с муниципальными заимствованиями ОАО «СМП Банк», отметил, что спрос на займы со стороны городов и районов остается стабильно высоким. В своем докладе Кириллов рассказал о том, как СМП Банк старается удовлетворить этот спрос, обеспечивая максимально выгодные условия кредитования. В настоящее время СМП Банк кредитует сотни муниципальных образований, занимая по данному направлению третье место в стране.

М. . Цуциев

КОММЕНТАРИИ 

Надежда Юрьевна БЫЧКОВА, вице-президент ОАО «СМП Банк»

СМП Банк традиционно выступает генеральным партнером конкурса «Лучшее муниципальное образование России в сфере управления общественными финансами». Помимо основных победителей мы награждаем муниципальные образования в рамках учрежденной банком номинации «За лучшее управление муниципальным долгом». По итогам 2013 года мы выбрали лучшие, на наш взгляд, муниципальные образования, достойные этого звания. Ими стали финансовые органы Ярославля, Сызрани и Белокурихи. Кроме того, специальная премия вручена комитету финансов города Петрозаводска.

Конкурс, который уже в седьмой раз проводят журнал «Бюджет» и Сообщество финансистов России, предоставляет возможность вынести независимую оценку работы муниципалитетов — участников конкурса, позволяет критически ее осмыслить и сравнить с показателями коллег из других муниципальных образований.

С каждым годом становится все больше участников конкурса, а это значит, что бюджетная политика на местах в большинстве случаев эффективна, участники перенимают опыт коллег и используют лучшие практики у себя на местах.

Александр Наумович МОНОСОВ, генеральный директор компании «Бюджетные и Финансовые Технологии»

2014 год, безусловно, стал знаковым для всей бюджетной системы Российской Федерации: с 1 января 2014 года Россия перешла наконтрактную систему в сфере закупок, а также приступила к формированию бюджета в программном представлении. Поэтому особенно интересной и информативной для муниципальных образований России и всего экспертного сообщества стала проводимая в рамках VII Всероссийского конкурса «Лучшее муниципальное образование России в сфере управления общественными финансами» конференция «Программный бюджет на муниципальном уровне. Первые результаты реализации контрактной системы». Компания БФТ на протяжении нескольких лет активно сотрудничает с муниципалитетами и оказывает им необходимую поддержку в части перехода на программный бюджет, а также в части перехода на контрактную систему со взаимоувязкой закупочных процедур с бюджетным процессом в «программном формате». Уже более шести лет с начала проведения конкурса наша совместная работа с муниципалитетами и богатый опыт БФТ в области консалтинга и создания информационно-технологических решений в сфере управления финансами находят общественное признание. Мы рады, что проекты, реализованные муниципальными образованиями в сотрудничестве с компанией БФТ в 2013 году, получили столь высокие результаты и оценку. От всей души поздравляю победителей и призеров VII Всероссийского конкурса «Лучшее муниципальное образование России в сфере управления общественными финансами»!

Олег Анатольевич ИВАНОВ, генеральный директор НПО Криста

Одной из задач VII Всероссийского конкурса «Лучшее муниципальное образование в сфере управления общественными финансами» стала оценка работы по повышению открытости и прозрачности управления финансами, проводимой муниципальными образованиями. Сделать бюджеты всех уровней открытыми и доступными для граждан — одна из основных целей Правительства РФ. С 2013 года на всех уровнях управления необходимо публиковать (размещать в сети интернет) брошюру «Бюджет для граждан». НПО Криста была разработана информационно-аналитическая система «Бюджет для граждан», основанная на принципах аккумулирования информации из различных источников, ее обработки, современной визуализации с использованием динамической инфографики. На информационном портале публикуется аналитическая информация по широкому спектру направлений финансовой исоциально-экономической сферы.Региональный опыт внедрения систем «открытого бюджета» НПО Криста представлен порталами, разработанными совместно с финансовыми органами субъектов РФ. В направлении «Бюджет для граждан» НПО Криста ведет работу и на федеральном уровне. Минфин России и Федеральное казначейство РФ разрабатывают Единый портал бюджетной системы РФ как компонент «Электронного бюджета». НПО Криста выполняет разработку открытой части Единого портала бюджетной системы РФ.5 декабря 2013 года на заседании рабочей группы Экспертного совета при Правительстве РФ решение НПО Криста стало одним из победителей конкурса на разработку лучших предложений по формированию бюджета для граждан в номинации «Открытый бюджет».


Олег Станиславович СЕМЕНОВ, заместитель генерального директора компании «Кейсистемс»

Современное бюджетное законодательство ежегодно предъявляет новые требования к организации деятельности органов местного самоуправления. Текущий год не стал исключением, обозначив перед органами государственной и муниципальной власти новые задачи, такие как переход на Федеральный закон № 44-ФЗ в сфере закупок и внедрение программного бюджета. Конечно же, в силу острой нехватки компетентных специалистов и дефицита бюджетных средств сложнее всего приходится муниципалитетам. Подобные конкурсы и проводимые в рамках них форумы оказывают муниципальным образованиям существенную поддержку благодаря обмену накопленным опытом с передовыми регионами и органами местного самоуправления, диалогу с представителями федеральных органов власти, с компаниями по разработке программного обеспечения для бюджетной сферы. Учитывая обширную географию внедрения наших программных продуктов, мы просто обязаны поддерживать такие мероприятия и делиться с муниципалитетами нашим богатым опытом, в том числе и по переходу на программно-целевое планирование.


Николай Александрович КУРНОСЕНКО, генеральный директор компании Интеркомп ЦБУ

От лица компании Интеркомп Центр Бухгалтерского Учета хотелось бы выразить благодарность организаторам и гостям VII Всероссийского конкурса «Лучшее муниципальное образование России в сфере управления общественными финансами» за непрерывную традицию проведения этого мероприятия.Безусловно, это уникальная площадка для обмена практическим опытом, которая позволяет находить наиболее эффективные решения по повышению качества управления финансами на муниципальном уровне и успешно применять их на практике. Я уверен, что общими усилиями мы способны вывести управление общественными финансами на новый качественный уровень. С большим удовольствием мы будем и дальше развивать партнерские отношения с организаторами и участниками конкурса.

Призеры и победители в номинациях VII Всероссийского конкурса «Лучшее муниципальное образование России в сфере управления общественными финансами»