Государственные вузы должны повышать эффективность своей деятельности, в том числе и эффективность финансового менеджмента. Автономия университета — ключевой фактор его развития. Новые принципы финансирования вузов на основе единых нормативных затрат направлены на развитие этой автономии и повышение ответственности за результаты деятельности учреждений. При этом уникальность образовательных программ и подходов к построению учебного процесса и научных исследований должна обеспечивать конкурентоспособность вузов. Такой подход высказал в интервью журналу «Бюджет» директор Департамента финансов, организации бюджетного процесса, методологии и экономики образования и науки Министерства образования и науки РФ Михаил Юрьевич АЛАШКЕВИЧ.
Михаил Юрьевич, на каких принципах и подходах основано сегодня государственное финансирование вузов в России?
— Сегодня мы постепенно и последовательно переходим к системе нормативно-подушевого финансирования. Собственно, все принципы финансового обеспечения выполнения государственного задания на основе нормативных затрат были заложены в Федеральном законе № 83‑ФЗ. В части высшего образования мы продвинулись уже достаточно далеко и можем говорить о том, что текущее финансирование вузов действительно строится на указанных принципах. Деньги следуют за студентом.
Вместе с тем кроме текущего финансирования вузов или, правильнее сказать, финансового обеспечения государственного задания большое значение сейчас имеют программы развития университетов, на которые выделяются целевые средства. В первую очередь я имею в виду федеральные университеты, каждый из которых с момента основания имеет пятилетнюю программу развития и, соответственно, необходимый для ее реализации набор ресурсов, в том числе финансовых. Таких университетов сегодня девять, планируется создание нового, Крымского федерального университета. Начиная с 2010 года реализуются программы развития МГУ и СПбГУ, на которые выделено уже по пять миллиардов рублей. Программы рассчитаны на период до 2020 года.
Кроме того, есть программы развития национальных исследовательских университетов, и это тоже масштабный проект, на который с 2010 по 2013 год выделено около 40 миллиардов рублей. Есть еще один крупный и амбициозный проект, направленный на повышение конкурентоспособности вузов России среди ведущих мировых научно-образовательных центров. Наша цель — вывести пять наших ведущих университетов в первую сотню лучших вузов в мире. В проекте на сегодня участвуют 14 университетов. Это те флагманы, которые должны повести вперед всю систему высшего образования. На государственную поддержку повышения их конкурентоспособности в бюджете предусмотрено 44 миллиарда рублей на четыре года.
Структура финансирования сферы высшего образования включает в себя три составляющие. Во-первых, это текущее финансирование. Во-вторых, программы развития, реализуемые вузами, распределяемые в том числе на конкурсной основе; с прошлого года в бюджете появился отдельный раздел по финансированию вузовской науки. И, в-третьих, специальные приоритетные проекты, не рассчитанные на каждый вуз, но оказывающие влияние на всю систему высшего образования.
Есть еще инвестиционные расходы, потому что инфраструктура вузов уже достаточно изношена и новые задачи требуют новых вложений, необходимы реконструкция и создание современных учебно-лабораторных, исследовательских вузовских комплексов, инжиниринговых центров, развитие кампусов, включая отвечающую современным требованиям жилую и спортивную инфраструктуру для студентов. Нужно создавать современную образовательную среду и среду общения. Если мы хотим конкурировать на мировом уровне, то без инфраструктурных проектов развития высшего образования не обойтись.
Однако пока инвестиционные расходы Минобрнауки России в сфере высшего образования — это 13,3 миллиарда рублей в год, что составляет около 3,2 процента от расходов федерального бюджета на образование. Для сравнения: инвестиционные расходы в сфере спорта составляют около 30 процентов федерального бюджета на физкультуру и спорт (это лишь текущие проекты без учета олимпийской стройки, строительства объектов Универсиады и иных крупных проектов), в сфере культуры аналогичный показатель — порядка 20 процентов. Поэтому сейчас мы готовим предложения и работаем над тем, чтобы изменить эту ситуацию, увеличив инвестиционные расходы на образование. Готовится проект модернизации инфраструктуры вузов и проект, связанный с развитием кампусов. Последний пока в стадии предварительной проработки, но мы надеемся, что он вскоре станет предметом общественного обсуждения.
| № | Полное юридическое название вуза | Сокращенная юридическое наименование вуза | Полное наименование на английском языке | Название на английском языке |
| 1 | Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Дальневосточный федеральный университет» | ДВФУ | Far Eastem Federal University | FEFU |
| 2 | Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет „Высшая школа экономики“» | НИУ ВШЭ | National Research University Higher School of Economics | HSE |
| 3 | Федеральное государственное автономное учреждение высшего профессионального образования «Казанский (Приволжский) федеральный университет» | КФУ | Kazan (Volga region) Federal University | KFU |
| 4 | Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский физико-технический институт (государственный университет)» | МФТИ | Moscow Institute of Physics and Technology | MIPT |
| 5 | Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Национальный исследовательский технологический университет „МИСиС“» | НИТУ «МИСиС» | National University of Science and Technology MISiS | MISiS |
| 6 | Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Национальный исследовательский Томский государственный университет» | ТГУ | Tomsk State University | TSU |
| 7 | Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Национальный исследовательский Томский политехнический университет» | ТПУ | National Research Tomsk Polytechnic University | TPU |
| 8 | Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Национальный исследовательский ядерный университет „МИФИ“» | НИЯУ МИФИ | National Research Nuclear University MEPhI | MЕPhI |
| 9 | Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Нижегородский государственный университет им. Н. И. Лобачевского» | ННГУ им. Н. И. Лобачевского | Lobachevsky State University of Nizhni Novgorod | UNN |
| 10 | Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Новосибирский национальный исследовательский государственный университет» | НГУ | Novosibirsk State University | NSU |
| 11 | Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Самарский государственный аэрокосмический университет им. академика С. П. Королева (национальный исследовательский университет)» | СГАУ | Samara State Aerospace University | SSAU |
| 12 | Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный политехнический университет» | ФГБОУ ВПО СПбГПУ | Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Professional Education — St. Petersburg State Polytechnical University. | FSBEIHPE |
| 13 | Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Санкт-Петербургский национальный исследовательский университет информационных технологий, механики и оптики» | НИУ ИТМО | St. Petersburg National Research University of Information Technologies, Mechanics and Optics | NRU ITMO |
| 14 | Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Уральский федеральный университет имени первого Президента России Б. Н. Ельцина» | УРФУ | Federal State Autonomous Educational Institution of Higher Professional Education «Ural Federal University named after the first President of Russia B. N. Yeltsin» | UrFU |
— Можно ли достоверно и объективно оценить эффективность такого финансирования? Какие показатели здесь являются ключевыми?
— Эффективность финансирования можно оценивать по эффективности деятельности самих учреждений. Но это далеко не одно и то же. Сейчас мы работаем над тем, чтобы научить вузы правильно тратить деньги. Нынешние университеты — это, по сути, крупные корпорации, достаточно автономные при принятии решений, с диверсифицированной структурой финансирования. Бюджет многих из них более чем на 50 процентов состоит из внебюджетных средств, причем часть вузов зарабатывают не только на платных образовательных услугах, но и на прикладных научных исследованиях. Часть высших учебных заведений получают деньги «одним мешком» и вправе распоряжаться ими по своему усмотрению. Понятно, что они должны тратить эффективно и делать это в интересах развития отрасли, в рамках тех целей и основных видов деятельности, которые определены уставом.
Расчет объема субсидий вузу по нормативно-подушевому принципу учитывает расходы на оплату труда, коммунальные услуги и пополнение материальных запасов, содержание имущества, услуги транспорта, связи и прочее. Вместе с тем отличие от прежних принципов финансирования состоит в том, что субсидия покрывает не все потребности, а рассчитывается нормативно исходя из численности бюджетных студентов или из объема тех научных работ, которые включены в государственное задание вуза.
Вторую часть поступлений высшее учебное заведение имеет от приносящей доход деятельности. В этих условиях бюджетная смета уступила место плану финансово-хозяйственной деятельности — основному инструменту повышения эффективности работы учреждения, в котором отражаются поступления в разрезе источников и расходы вуза. При этом принципиально важно, что университет свободен в определении направлений расходов и не обязан учитывать структуру норматива, по которому получил субсидию. Принцип пока непривычен, и многие вузы действуют по старинке, как в рамках бюджетной сметы, боятся менять структуру расходов и планируют ее от норматива.
Наша задача в самой короткой перспективе дать рекомендации и осуществить сопровождение перехода на новые принципы хозяйствования, когда все получают средства по единому нормативу, а вот в рамках планирования и осуществления финансово-хозяйственной деятельности могут достигать разной эффективности. План финансово-хозяйственной деятельности — это основной инструмент реализации стратегии развития, а значит, эффективность должна отталкиваться от стратегии каждого вуза, от приоритетов его развития. Вопрос повышения эффективности деятельности — это в первую очередь ответственность университета. Учредитель больше не указывает, на что тратить деньги, он дает инструмент и существенную автономию в принятии решений, а дальше может лишь оценить и проконтролировать эффективность деятельности. В этом смысл расширения автономии вузов, хотя понятно, что вместе с большей самостоятельностью возникает и большая ответственность руководства и коллектива университета за результат.
— Эффективность влияет на финансирование? Министерство учитывает ее при распределении средств?
— И да, и нет. Принципиальным моментом является то, что мы исповедуем идеологию единых нормативных затрат на обучение по конкретной специальности и направлению подготовки для любого вуза. Таким образом, государственный стандарт оказания образовательной услуги обеспечен одинаково. Вместе с тем образовательная программа, реализуемая по указанному стандарту, и ее реальная стоимость зависят от конкретного вуза, от уровня профессоров и преподавателей, от иных факторов, влияющих на себестоимость реализации программы. Как правило, себестоимость образовательной программы ведущего вуза — национального исследовательского, федерального университета — выше, чем в среднем по системе. Поэтому для них мы устанавливаем повышающие коэффициенты на нормативные затраты, прорабатываем идею повышающих коэффициентов к нормативу по тем специальностям и направлениям подготовки, по которым вуз привлекает студентов с высоким баллом ЕГЭ. Это позволит поощрять те высшие учебные заведения, которые реализуют сильные образовательные программы.
Нередки случаи, когда в одном городе есть два высших учебных заведения, которые готовят, например, инженеров, но у одного — высокий конкурс и у поступающих высокий балл, а у другого — низкий. И выбор абитуриентов — один из показателей для поощрения вуза. Кроме того, по инженерным, естественно-научным и медицинским специальностям установлен повышенный норматив, что должно стимулировать профильные вузы набирать не экономистов и юристов, как было принято в последнее время, а абитуриентов по профилю. Пока у нас, к сожалению, нет инструментов, чтобы измерить качество подготовки кадров и поощрить за него — сложно выработать единую для всех систему оценки.
— Социально-экономическое положение субъектов РФ принимается во внимание при финансировании вузов?
— Скорее не социально-экономическое положение, а те требования, которые предъявляет законодательство к социальным обязательствам с учетом географических особенностей. Плюс мы учитываем положения майских указов Президента РФ 2012 года в отношении оплаты труда. При расчете субсидии мы основываемся на необходимости выполнения условий повышения оплаты труда профессорско-преподавательского состава — к 2018 году в среднем до 200 процентов от средней заработной платы по экономике субъекта, на территории которого расположен вуз.
— А что будет в ближайшее время с зарплатой вузовских работников?
— На сегодня по ряду субъектов мы перевыполнили показатели, заложенные в указах. Об этом свидетельствуют и статистика, и наши предварительные расчеты. Но, добившись перевыполнения на данном этапе, мы в некотором смысле заложили мину замедленного действия. Достигнутый уровень надо как минимум удерживать или продолжать двигаться вперед теми же темпами. Но если так продолжать, то надо еще точнее планировать распределение с учетом принципов единых нормативов и существующих бюджетных ограничений. Вместе с тем задача совершенствования системы оплаты труда решается за счет всех источников, как бюджетных, так и внебюджетных. Положение об оплате труда принимается локальным актом учреждения, поэтому политика в сфере оплаты труда также является прерогативой вуза.
Кроме предусмотренного указами повышения зарплаты профессорам и преподавателям сегодня вузы стараются подтянуть зарплаты учебно-вспомогательного и иного персонала. При этом важно понимать, что у государства нет обязательств платить каждому среднюю по экономике зарплату, это лишь принцип формирования фонда оплаты труда. Это означает, что к 2018 году кто-то получит одну среднюю зарплату по экономике региона, а кто-то — три. Деньги надо заработать, то есть оплату следует увязать с результатами труда. Здесь велика роль руководителя — и в разработке такой системы оплаты, и в доведении ее принципов до коллектива. В этом суть так называемого эффективного контракта.
— Государственные вузы помимо бесплатного обучения оказывают и платные услуги. Влияет ли объем этих услуг на бюджетное финансирование учебных заведений?
— Нет, зачем? Я бы сказал так: вуз абсолютно автономен в части определения политики по ведению внебюджетной деятельности. Как учредители мы наделяем вуз имуществом, которое может использоваться для оказания и бюджетных, и платных услуг. Мы не финансируем это имущество полностью. А дальше идут два финансовых потока, которые сливаются на одном расчетном счете учебного заведения: субсидии из бюджета на выполнение государственного задания и средства, поступающие от платной деятельности. Вуз может оказать больше или меньше платных услуг, если ему позволяют площади и он выполняет аккредитационные показатели и свои обязательства по госзаданию. Это его право. Важно только, наращивая количество студентов, обучающихся платно, не забывать о качестве образования студентов в рамках государственного задания.
Нововведением законодательства об образовании является принцип, в соответствии с которым цена платных услуг не может быть ниже, чем нормативные затраты на оказание аналогичной государственной услуги для студентов-бюджетников. Вместе с тем эта норма закона об образовании выполняется не везде, а значит, за счет бюджета осуществляется и частичное субсидирование подготовки платных студентов. Однако у ведущих вузов бывает и другой крен — внебюджетные студенты по отдельным специальностям, пользующимся повышенным спросом, платят больше, чем составляют расчетные нормативные затраты на подготовку студента в рамках госзадания. Кстати, практически у всех ведущих университетов доля платных образовательных услуг — не менее 40 процентов от общего объема. При этом многие сильные вузы еще очень неплохо зарабатывают на науке.
— В чем же выражается поддержка федеральной властью вузовской науки? Учитывается ли при этом передовой зарубежный опыт, а также, возможно, и наши прошлые наработки?
— Учитывается и зарубежный, и накопленный российский опыт. Принципиальным здесь является расширение доли бюджетных средств, распределяемых на конкурсной основе. За деньги надо побороться. Кроме фундаментальных научных исследований, доля которых в вузах невелика, есть прикладные научные исследования и экспериментальные разработки. Реализуются проекты в целях развития и поддержки вузовской науки, направленные на развитие прикладных исследований, с привлечением ведущих ученых. А известный и эффективный проект в рамках Постановления Правительства РФ от 9 апреля 2010 года № 218 направлен на поддержку кооперации российских вузов, научных учреждений и высокотехнологичных компаний. Объем бюджетных ассигнований федерального бюджета на реализацию этого проекта в
Тема развития университетской науки очень актуальна. Также в рамках государственного задания вузам распределяется, в том числе на конкурсной основе, более 8 миллиардов рублей. Кстати, в законе о федеральном бюджете в рамках раздела 7 «Образование» теперь есть подраздел 0708, в котором отражаются средства на вузовскую науку. А вообще 8 миллиардов рублей на государственное задание в сфере науки для почти 300 вузов — конечно, небольшая сумма. Понятно, что мы выделяем средства не всем и не поровну, но тем не менее...
Вместе с тем многие сильные университеты, воспользовавшись зарубежным опытом и сформировав хорошие научные команды, именно за счет науки концентрируют значительные ресурсы. Недавно я был в Южном федеральном университете, который в 2013 году заработал на науке более 1,2 миллиарда рублей, из которых более 600 миллионов по договорам с коммерческими партнерами. Есть вузы, которые часть средств, заработанных на платных образовательных услугах, направляют на поддержку науки. Современное бюджетное законодательство позволяет совершить такой маневр.
— А на каких условиях сейчас могут претендовать на государственное финансирование частные вузы? Наблюдается ли с их стороны готовность к участию в совместных проектах?
— Конечно. Сегодня негосударственные вузы наравне с государственными участвуют в конкурсном распределении контрольных цифр приема. На конкурс могут выходить любые высшие учебные заведения — и негосударственные, и региональные, и муниципальные. Это соревнование программ. Оценивается то, что вузы могут предложить. Это значит, что негосударственные и региональные вузы могут претендовать на часть финансирования на высшее образование из федерального бюджета. Как я уже говорил, деньги следуют за студентом. Не могу сказать, что доля бюджетных студентов в негосударственных вузах велика, но и примеров таких немало. Сегодня между негосударственными заведениями распределяется не более одного процента контрольных цифр приема. Конечно, этого мало, но часто негосударственные вузы просто менее конкурентоспособны.
Кроме того, по сегодняшнему законодательству негосударственные вузы получают неполное возмещение за бюджетного студента. Так, кроме единых нормативных затрат на оказание услуг по подготовке студента государственные вузы получают еще часть субсидии исходя из расчета норматива на содержание имущества, который включает часть затрат на коммунальные услуги, а также налоги на землю и имущество. Негосударственные учебные заведения этих средств не получают. Государство не обязано содержать имущество, не находящееся в казне. Хотя это, безусловно, ставит частные и государственные вузы в несколько неравное положение.
Есть еще одна проблема, связанная с государственными вузами. Экономическая эффективность группы определяется количеством студентов. К примеру, вуз посчитал, что группа, где занимаются меньше 20 человек, убыточна. При этом на конкурсе по распределению контрольных цифр приема можно получить задание на подготовку 12 или 15 студентов по определенной специальности — тогда субсидия не покрывает затрат на их подготовку. Надо ли добирать платных студентов, что, безусловно, возможно, или думать об иных решениях по оптимизации затрат? Здесь важно учитывать указанные ограничения при подаче заявок на контрольные цифры приема — правильно планировать. Но немаловажно и нам как организаторам конкурса не допускать перекосов при распределении цифр. К примеру, есть прецеденты, когда вуз получает
— Не слишком ли велика разница в оплате между руководством вуза и работниками?
— Есть обязательный критерий, согласно которому заработок руководителя не должен более чем в восемь раз превышать уровень средней заработной платы сотрудников. В национальных исследовательских вузах планку подняли с восьми до одиннадцати раз.
Эффективный менеджер, который день и ночь на работе, в принципе может и должен получать много. Другое дело, что оплата труда руководителя должна быть связана с эффективностью вуза. Вот здесь, наверное, какую-то тонкую настройку провести возможно, но не от лица учредителя, а со стороны трудового коллектива. Руководители вузов теперь публикуют данные о своих доходах, и весь коллектив знает, сколько получает ректор. Если коллектив понимает, что его зарплата — незаслуженная, он может повлиять на ситуацию. Важно, чтобы был соответствующий инструмент. Но учредитель не должен брать на себя роль единственного арбитра. В этом вопросе автономия вуза особенно важна.
Подготовил А. В. БОРИСОВ
