2D-модель МСУ

В мае в Москве состоялось первое в этом году заседание секции «Финансисты муниципальных образований» НП «Сообщество финансистов России». Традиционный формат заседания был несколько изменен — на нем присутствовали представители финорганов субъектов РФ, в том числе в ранге министров и замминистров финансов. Вызвано это необходимостью налаживания диалога и более тесного контакта между финансистами разных уровней бюджетной системы в связи с очередными законодательными новшествами.

Межуровневый диалог

Н. С. Максимова, председатель Совета НП «Сообщество финансистов России», депутат Государственной думы, рассказывая об изменениях в законодательстве при формировании бюджета на 2014–2016 годы, подробно осветила одну из самых актуальных для муниципалов тему — новации Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ. Закон внес изменения в стать­ю 263 Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем идет речь о создании двухуровневой модели организации МСУ. Будет создано два новых вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Но, подчеркнула Максимова, такие образования могут быть созданы только законом субъекта РФ. Если же региональная власть совместно с городскими депутатами примет решение оставить старую систему, то работать на местах будут именно по ней. И это касается всех новшеств, предлагаемых законом, — внедрение их на территории региона не обязанность, а право.

Закон предусматривает, что в случае принятия субъектом РФ положительного решения о введении новой системы, представительный орган городского округа с внутригородским делением будет формироваться из состава представительных органов внутригородских районов. Глава округа будет избираться из состава представительного органа и станет его председателем. А глава местной администрации будет назначаться на должность по контракту, после проведения соответствующего конкурса.

Также, чтобы усилить позиции городских и сельских поселений, в законе предлагается установить единственный способ организации представительных органов муниципальных районов — формироваться они будут из глав поселений муниципальных районов. Глава муниципального района тоже будет избираться представительным органом муниципального образования из своего состава, и он же будет исполнять полномочия председателя этого представительного органа. Глава местной администрации района будет назначаться на должность по контракту по итогам конкурса. В связи с этими законодательными новациями полномочия сельских поселений и городских округов несколько изменятся, соответствующие корректировки также будут вноситься в законодательство субъектов Федерации.

Максимова не согласна с авторами нового закона, которые заявляют, что он не затрагивает финансово-экономические вопросы МСУ. «Я считаю, что это неверная позиция. Потому что если у нас образуются внутригородские подразделения, то понятно, что придется решать вопросы имущественного плана, численности штатов, фонда оплаты труда и прочее. При этом в определенной степени меняются межбюджетные отношения. И, кстати, если будет принято решение о создании внутригородских округов, то это уже самостоятельная структура местного самоуправления, а значит — бюджет, под который нужно давать какие-то доходы».

Заместитель директора Департамента межбюджетных отношений Минфина России Д. С. Хворостухина поддержала Максимову, добавив, что за принятием закона последуют и изменения доходных источников. Муниципальные районы лишены комплекта полномочий, который позволял бы им осуществлять руководство коммунальным хозяйством, дорогами и т. д. «Эти полномочия, — сказала она, — вместе с доходными источниками будут переданы от сельских поселений на уровень муниципального района. Этот вопрос будет стоять на повестке дня в текущем году».

Уже создана рабочая группа при заместителе Председателя Правительства РФ Д. Н. Козаке, которая будет заниматься совершенствованием разграничения полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы. Перед группой поставлен ряд задач, в том числе инвентаризация полномочий, закрепленных за муниципальными образованиями, их распределение между типами муниципальных образований (инвентаризация отраслевого законодательства, которое более подробно описывает вопросы местного значения); инвентаризация недостаточно урегулированных полномочий (например, пожарная охрана вне границ населенных пунктов и пр.). Также рабочей группой будет рассматриваться вопрос сокращения перечня полномочий, которые субъекты РФ могут передавать муниципальным образованиям с передачей субвенций. «В свете вышесказанного сейчас муниципалам надо как можно плотнее работать с субъектами, — посоветовала Максимова, — успеть принять все нормативные акты, чтобы знать, как формировать бюджет 2015 года».

Новые полномочия МСУ

Общие требования к формированию и ведению органами местного самоуправления планов закупок и планов-графиков установлены двумя постановлениями Правительства РФ от 21 ноября 2013 года: № 1043 и № 1044. Заместитель директора Департамента бюджетной методологии Минфина России Т. В. Саакян обратила внимание участников заседания на логику и связь плана закупок с планом-графиком. «Если бюджет муниципального образования трехлетний, то и план закупок должен формироваться на три года. В случае если бюджет однолетний, то и план закупок должен формироваться на один год. А вот план-график в любом случае составляется на один текущий год, он детализирует показатели плана закупок. На основании плана-графика формируется извещение о закупке, а это будущий контракт», — сказала она.

Что касается контрольных полномочий финорганов муниципалитетов в связи с реализацией Федерального закона № 44-ФЗ, то за ними теперь закреплен контроль соответствия сведений об объемах финансового обеспечения (т. е. лимитов бюджетных обязательств), включаемых в планы закупок (КБК и размеры лимитов), объему финансового обеспечения для осуществления закупок, утвержденному заказчику и отраженному на его счете получателя бюджетных средств. «Кто это соответствие может проверить? — задала риторический вопрос Саакян. — Кроме финансового органа, который ведет лицевой счет, никто». И добавила, что оператор сайта zakupki.gov.ru — казначейство — не будет размещать план закупок муниципального заказчика, если на нем не стоит виза фин­органа, подтверждающая, что все включенное в планы закупок соответствует конкретным лимитам бюджетных обязательств, доведенных муниципальному заказчику.

«Также, — сказала, обращаясь к участникам заседания, Саакян, — если в структуре финоргана есть орган внутреннего муниципального контроля, то вы должны не только разработать требования для ваших заказчиков по плану-графику и по плану закупок, но и определить порядок контрольной работы для органов муниципального финконтроля».

Продолжил тему особенностей применения положений Закона № 44-ФЗ советник Департамента развития контрактной системы Минэкономразвития России А. В. Кухарьков. Одно из принципиальных отличий нового закона от Закона № 94-ФЗ заключается в сфере его регулирования. Если Закон № 94-ФЗ регулировал только процедуру заключения контракта с победителем, то Закон № 44-ФЗ системно регулирует и планирование закупки, и заключение контракта, и, самое главное, особенности исполнения контракта. Новым законом предусматриваются случаи расторжения заключенного контракта на любой стадии его исполнения, даже если он уже исполнен на 99%. Например, если заказчик выявляет недостоверные сведения, которые представил победитель во время участия в процедуре, он обязан расторгнуть контракт. Более того, если он этого не сделает, то будет привлечен к административной ответственности. Разумеется, данные обязательства о расторжении должны быть прописаны в контракте.

Норма планирования закупок начинает действовать с 2015 года. До 1 января 2016 года планы-графики размещаются на сайте в соответствии с ранее принятыми порядком и документами. «Единственное, что в 2014–2015 годах меняется по сравнению с предыдущей практикой: в случае внесения изменений в план-график нужно не забывать о том, что извещение о закупке вы можете разместить не ранее чем через 10 дней», — акцентировал внимание слушателей Кухарьков. За размещение извещения раньше времени будет предусмотрена административная ответственность. В настоящий момент ФАС готовит соответствующие поправки в КоАП РФ. Кстати, в КоАП РФ готовятся и изменения, налагающие на заказчика ответственность в случае непредоставления им информации об осуществлении закупки и о ее результатах по запросам общественных организаций. Также планируется ввести ответственность в отношении заказчика, который просрочил оплату по контракту. В связи с этим рекомендуется закладывать в контракты адекватные сроки оплаты. С 2016 года планы-графики будут размещаться в созданной к тому времени Единой информационной системе (доменный адрес останется прежним — zakupki.gov.ru) и только в электронном виде.

Кухарьков также обратил внимание присутствующих на то, что методика определения начальных (максимальных) цен контрактов (НЦК), цен контрактов, заключаемых с единственным поставщиком, утвержденная приказом Минэкономразвития России № 567, носит рекомендательный характер. Она не зарегистрирована в Минюсте и не является нормативным актом, так как создавалась в помощь заказчику, а не для того, чтобы у контролирующих органов был инструмент для наложения на заказчика штрафов. То есть если заказчик определяет НЦК в соответствии с Законом № 44-ФЗ, а не с рекомендациями Минэкономразвития, то никакой ответственности со стороны контролирующего органа на него наложено быть не может.

Докладчик сообщил и о планирующихся изменениях в требованиях к контрактным службам и контрактным управляющим заказчика (если годовая закупка превышает 100 миллионов рублей, то необходимо создание контрактной службы с составом не менее двух человек, если менее 100 миллионов — назначение контрактного управляющего). В настоящий момент сотрудники контрактной службы обязаны иметь высшее либо дополнительное профессиональное образование в сфере размещения заказов. В конце года на рассмотрение в Госдуму планируется внести законопроект, который отменит данную норму, заменив ее аттестацией. Предполагается создание специальных центров, в которых потенциальные управляющие смогут сдавать экзамены и проходить тестирование.

В настоящее время разрабатывается постановление Правительства РФ, которое определит базовые условия контрактов для использования их всеми без исключения заказчиками. После разработки самого постановления федеральный орган исполнительной власти — каждый по своей компетенции — будет определять типовые условия контрактов. Например, Минтранс России определит типовой контракт на закупку автомобилей, и все заказчики при закупке автомобилей будут использовать именно его.

До конца текущего года по заказу Минэкономразвития будет подготовлен специальный справочник идентификационных кодов закупки (он состоит из кода продукции, кода бюджетной классификации, кода заказчика и иной информации), и заказчик лишится возможности самостоятельно вводить код закупки на клавиатуре компьютера. Сделать это было решено потому, что недобросовестные заказчики вводят объект закупки таким образом, что потенциальные поставщики не могут его найти. Например, заказчик, покупая бензин, писал, что ему нужно «прозрачное топливо для автомобиля». Как результат — на конкурс заявлялся только один, заранее предупрежденный, участник и выигрывал. Закупка после введения справочника будет выглядеть следующим образом. Заказчик, которому нужно купить, например, лопату, входит в каталог, выбирает раздел «средства для уборки территории», оттуда переходит в более детализированный список «средства для уборки снаружи здания», далее «для зимней уборки» и так до того момента, пока он не найдет собственно лопату. Также это избавит заказчика от ошибок в связи со сменой кириллицы на латиницу, единиц измерения и пр. «У нас много креативных заказчиков, — прокомментировал Кухарьков, — была закупка бумаги с единицей измерения ампер. А кто-то укроп покупает пучками, а не граммами». Эта норма начнет работать с 2017 года, после введения Единой информационной системы.

Типичные и нетипичные ошибки

На примерах нарушения антимонопольного законодательства представителями органов власти построил свой доклад заместитель начальника Аналитического управления ФАС России В. А. Шипунов. Так, некоторое время назад ФАС обратила внимание на всплеск нарушений в одной из облас­тей России. Разбирательство показало, что на уровне субъекта и районов все в порядке, а вот сельсоветы в пределах своих компетенций предоставляли льготу по земельному налогу и по аренде в нарушение порядка предоставления муниципальных преференций. И никто сельским финансистам не объяснил, что прежде, чем принимать такие решения, надо получить разрешение антимонопольного органа, предоставив ему предварительно соответствующие документы. Как результат — 70 нарушений за год только по этой части (примеры антиконкурентных действий органов власти читайте в журнале «Бюджет» № 2 за 2014 год в статье В. А. Шипунова «ФАС: вниманию муниципалитетов» на с. 57).

«У меня к вам вопрос, — обратился Шипунов к участникам заседания. — Есть муниципальное задание, от которого нельзя отказаться. И в законодательстве прописано, что в числе нормативных документов должен быть утвержден порядок финансового обеспечения этого задания. Так вы мне скажите, почему повсеместно этот документ называется соглашением? Получается, от задания отказаться нельзя, но можно отказаться от денег на его выполнение. Почему именно соглашение, ведь законодательно это нигде не закреплено?» «По аналогии», — ответили ему участники (речь идет о постановлении Правительства РФ № 182 от 18 марта 2008 года, обязательном только для федеральных учреждений). «Когда антимонопольным органом устанавливается, что в процессе реализации задания в результате неправомерных действий органов власти было нарушено антимонопольное законодательство и чьи-то права при этом были ущемлены, то на администрацию налагается штраф. А если в процессе разбирательства ФАС увидит документ, под названием „Соглашение“ и формально имеющий вид соглашения (договора), то к первому штрафу прибавится второй — за то, что был подписан антиконкурентный документ, — парировал Шипунов. — Если вы хотите, чтобы за одно нарушение вас наказывали дважды, причем во втором случае сразу может следовать дисквалификация, то продолжайте подписывать соглашения и дальше».

Также он познакомил финансистов с новым рейтингом субъектов РФ по степени интенсивности конкуренции и состоянию конкурентной среды, разработанном ФАС по поручению Президента России (см. статью В. А. Шипунова «Конкурентная среда в регионах», с. 32).

С. А. СТРЕЛЬНИКОВА