Новая фаза местного самоуправления

В статье определены характер и содержание новой фазы совершенствования местного самоуправления в связи с принятием концептуальных изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Предполагается усиление роли субъектов РФ в организации местного самоуправления и оказании финансовой помощи муниципальным образованиям на основе реорганизации системы МСУ. Это будет способствовать снижению административных барьеров в экономике, превращению России в страну с низким уровнем коррупции.

27 мая президент подписал Федеральный закон № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“». Новый закон направлен на реализацию послания Президента РФ Федеральному собранию 12 декабря 2013 года, где были обозначены задачи уточнения общих принципов организации местного самоуправления, развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах, такого устройства местной власти, чтобы «любой гражданин мог дотянуться до нее рукой».

Полагаем, что очень важно попытаться проанализировать: в какой же степени реализована задача, поставленная президентом, в части «развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах». Отметим, что рассматриваемый закон не вносит изменения в финансовое, в частности бюджетное, законодательство. Однако очевидно непосредственное влияние совершенствования территориальных, организационных и функциональных основ местного самоуправления на его финансово-экономические основы, следовательно, для реализации вышеназванных целей важно одновременное принятие не одного закона, а целого пакета, содержащего необходимые изменения в финансовое законодательство и законодательство, регулирующее имущественные правоотношения.

Двухуровневая модель организации МС

Закон распространяет двухуровневую модель организации местного самоуправления на крупные городские округа. Для этого будет введено два новых вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. В соответствии с законом внутригородской район — это внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которого местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением. При этом к вопросам местного значения внутригородского района относятся:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета внутригородского района и контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

4) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах внутригородского района;

5) создание условий для обеспечения жителей внутригородского района услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

6) создание условий для организации досуга и обес­печения жителей внутригородского района услугами организаций культуры;

7) обеспечение условий для развития на территории внутригородского района физической культуры и массового спорта;

8) создание условий для массового отдыха жителей внутригородского района и организация обустройства мест массового отдыха населения;

9) формирование и содержание архива внутригородского района;

10) утверждение правил благоустройства территории внутригородского района, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории внутригородского района;

11) создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, благотворительной деятельности и добровольчества;

12) организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью;

13) создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.

Также законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением за внутригородскими районами могут закрепляться иные вопросы из числа установленных в соответствии с Законом № 136-ФЗ вопросов местного значения городских округов. На основании части 1 статьи 18 и пункта 1 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в указанный закон и уставы муниципальных образований. Однако посредством внесения изменений в статью 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами МСУ и органами государственной власти региона. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, которые вступают в силу с начала очередного финансового года. При этом не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов МСУ в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35 Закона № 131-ФЗ.

Вместе с тем Бюджетным кодексом к местным бюджетам отнесены лишь бюджеты муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Полагаем, что совершенно неочевиден механизм финансирования полномочий по решению вышеназванных иных вопросов местного значения внутригородскими районами: если это делегированные государственные полномочия, то в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством они должны передаваться вместе с субвенциями из вышестоящего бюджета. Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает передачу необходимых материальных и финансовых средств только при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Кроме того, указанное расходное обязательство муниципальных образований не предусмотрено статьей 86 Бюджетного кодекса, устанавливающей основания исполнения расходных обязательств муниципальных образований. При этом неясна и форма межбюджетных трансфертов.

Как упоминалось выше, Закон № 136-ФЗ предлагает установить в Законе № 131-ФЗ перечень вопросов местного значения внутригородского района. При этом полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов по решению вопросов местного значения предусматривается разграничивать законами субъекта РФ и в соответствии с ними уставами такого городского округа и внутригородских районов. Предполагается, что данная норма позволит, не нарушая единства городского хозяйства, избежать дублирования полномочий по решению вопросов местного значения городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов, а также возможных правовых споров между органами местного самоуправления указанных муниципальных образований относительно пределов их компетенции.

Важно иметь в виду, что предлагаемая Законом № 136-ФЗ модель организации местного самоуправления в городских округах создает возможность формирования местных бюджетов внутригородских районов в городских округах с внутригородским делением. Однако переход к такой модели будет осуществлен не повсеместно, а в соответствии с законами отдельных субъектов РФ, что исключает возможность формирования нового уровня бюджетной системы (местных бюджетов внутригородских районов в городских округах с внутригородским делением), а следовательно, формирования на основе бюджетного законодательства межбюджетных отношений внутри городских округов с внутригородским делением. Данное обстоятельство, по нашему мнению, приведет к бюджетному произволу со стороны субъектов РФ и городских округов и, как следствие этого, к потере финансовой самостоятельности органов местного самоуправления внутригородских районов. В связи с этим возникают опасения относительно постепенного ущемления полномочий органов местного самоуправления внутригородских районов и перехода к модели организации местного самоуправления, адекватной той, что существует в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, которая также обоснована необходимостью сохранения единства городского хозяйства.

Пример Москвы и Санкт-Петербурга

В настоящее время внутригородские муниципальные образования имеются лишь в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Эти внутригородские муниципальные образования в соответствии с законами названных городов имеют важные особенности, которыми по Закону № 136-ФЗ должны обладать и два новых вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Это значительное число внутригородских муниципальных образований, которые необходимо создать, и большая численность населения в них, а также обширная территория и высокая плотность населения. Так, в Москве по состоянию на 30 июня 2012 года было 125 районов и соответствующих им муниципальных образований. При этом наименьшее население имеет Молжаниновский район — 3,5 тысячи человек. Его в несколько раз опережают Восточный район (12,3 тысячи человек), Некрасовка (19,2 тысячи), Куркино (21,3 тысячи), Внуково (23,4 тысячи)1. Совершенно очевидно, что относительно высоким значениям названных критериев не будет соответствовать большинство существующих в России городских округов.

Рассмотрим особенности механизма финансирования внутригородских муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга и его эффективность на основе норм, установленных Законом № 131-ФЗ. Так, перечень вопросов местного значения (соответствующие им расходные обязательства), источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами субъектов РФ — Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные Законом № 131-ФЗ, другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты городов федерального значения. Таким образом, указанные внутригородские муниципальные образования финансируются не в соответствии с бюджетным законодательством, а по «воле» городских округов (городов федерального значения), и следовательно, не имеют реальных самостоятельных бюджетов.

В соответствии с законами Москвы и Санкт-Петербурга, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства и установленного перечня вопросов местного значения, местная администрация во внутригородских муниципальных образованиях может не формироваться. Законами городов федерального значения могут быть предусмотрены особенности осуществления отдельных государственных полномочий Москвы и Санкт-Петербурга, переданных органам местного самоуправления, в случае если осуществление данных полномочий не потребует расходов за счет средств бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга и (или) местных бюджетов, а также материальных средств.

Проведенный анализ, в том числе анализ механизма финансирования органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга, показал возможный вариант отрицательных финансовых последствий при распространении двухуровневой модели организации местного самоуправления на крупные городские округа. В связи с этим необходимо внесение изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы в целях правового регулирования межбюджетных отношений внутри городских округов с внутригородским делением, а также в пределах субъектов РФ, на территории которых будут расположены такие городские округа. Полагаем также необходимым закрепление за внутригородскими районами собственных источников доходов по нормативам, установленным Бюджетным кодексом.

Разные перечни

Закон № 136-ФЗ устанавливает раздельный перечень вопросов местного значения поселений для городских и сельских поселений. При этом в связи со спецификой и особенностями обеспечения жизнедеятельности населения на сельских территориях перечень вопросов местного значения сельских поселений по отношению к перечню городских поселений предлагается сократить.

Следует отметить, что среди 22 тысяч муниципальных образований большинство составляют именно сельские поселения, и реформа федеративных отношений и местного самоуправления 2003–2008 годов, в частности, преследовала цель обеспечить равный доступ городского и сельского населения ко всем благам и услугам посредством установления равного объема полномочий по решению вопросов местного значения органов местного самоуправления в городских и сельских поселениях. Однако в новом законе наблюдается очевидное отступление от указанной выше цели реформы. Так, к вопросам местного значения сельских поселений уже не будет относиться организация снабжения населения топливом; обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями; организация транспортного обслуживания населения в границах поселения; создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; осуществление муниципального лесного контроля и другие. Эти важные для жителей сельского поселения вопросы местного значения будут решаться не местным начальством, а районным центром, нередко расположенным не в шаговой доступности от места проживания сельских жителей.

Очевидно, что предлагаемые изменения не позволят (скорее наоборот) достичь такого устройства местной власти на селе, чтобы «любой гражданин мог дотянуться до нее рукой». Полагаем, что данное положение нового закона носит дискриминационный характер по отношению к городскому и сельскому населению. Наряду с этим не установлены основания, при наличии которых органы местного самоуправления муниципальных районов будут осуществлять вопросы местного значения на территории сельского поселения.

При этом неправомерно предложение о том, что необходимо предоставить возможность законом субъекта РФ и принятыми в соответствии с ним уставами муниципальных районов и сельских поселений закреп­лять за сельскими поселениями также другие вопросы из числа установленных частью 1 статьи 14 Закона № 131‑ФЗ вопросов местного значения. Данные вопросы в соответствии с концепцией и нормами Закона № 131‑ФЗ могут устанавливаться исключительно федеральными законами. В то же время следует отметить, что в связи с сокращением перечня вопросов местного значения сельских поселений по отношению к городским поселениям, а также отнесением к компетенции муниципальных районов решения иных вопросов местного значения соответственно сокращается объем расходных обязательств сельских поселений. Следовательно, сокращается и число доходных источников, в частности законодательно установленных нормативов отчислений налоговых доходов.

Отметим, что в целом для всех муниципальных образований с 2014 года был снижен норматив зачисления НДФЛ (основного налогового дохода) в местные бюджеты (табл. 1). Таким образом, потребуется изменение в Бюджетном кодексе нормативов отчислений от НДФЛ в пользу муниципальных районов, необходимо предусмотреть и дифференциацию этих нормативов для городских и сельских поселений. При этом невозможно будет учесть в законодательном порядке различие в реальной степени удовлетворения потребности населения крупных сельских и небольших городских поселений в общественных благах и услугах.

Наряду с этим доля финансовой помощи сельским поселениям и в настоящее время достаточно низка (табл. 2). Очевидно, что предлагаемые изменения усугубят финансовое положение сельских поселений, что, в частности, не будет способствовать решению такого важнейшего вопроса местного значения, как содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства.

Полагаем, что потребуется также внесение в Бюджетный кодекс изменений, предусматривающих уточнение системы выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений из бюджетов вышестоящего уровня, а также закрепление за муниципальными районами и городскими округами, образующими внутригородские районы, дополнительных источников доходов. Все это потребует оказания дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета субъектам РФ.

Имущественные отношения

Закон № 136-ФЗ предусматривает исключение частей 2–4 статьи 50 Закона № 131-ФЗ, в которых устанавливается конкретный перечень имущества, строго соответствующий вопросам местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов. То есть имущества, необходимого для решения соответствующих вопросов местного значения. Таким образом, Закон № 136-ФЗ меняет концептуальный подход к определению порядка закрепления имущества за муниципальными образованиями. А именно предусматривается, что в собственности муниципальных образований всех типов может находиться:

1) имущество, предназначенное для решения установленных Законом № 131-ФЗ вопросов местного значения;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ; имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий, когда органы МСУ отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, заключают соглашения с этим районом о передаче ему части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов МСУ и должностных лиц МСУ, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам МСУ федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Таким образом, перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, становится открытым. Вместе с тем муниципальное образование является публично-правовым образованием и действует как субъект права исключительно для решения стоящих перед ним местных задач. В связи с изложенным перечень имущества, находящегося в собственности муниципального образования, по нашему мнению, должен определяться только в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным статьями 14–16.1 Закона № 131-ФЗ. Закрытый перечень является исчерпывающим и определяет конкретные виды имущества, предназначенные для решения указанных вопросов местного значения. При этом органы МСУ вправе самостоятельно решать, какие объекты муниципальной собственности в пределах указанного перечня необходимы им для решения соответствующих вопросов местного значения.

Кроме того, важно иметь в виду, что предоставление населению общественных услуг государственными и муниципальными учреждениями или предприятиями должно осуществляться только в тех случаях, когда частный сектор экономики по различным причинам не может оказывать эти услуги эффективно. Поэтому муниципальное имущество необходимо лишь для этих целей. Таким образом, полный отказ от установления закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, противоречит первоначальной концепции Закона № 131-ФЗ, а также современной концепции повышения эффективности использования государственной и муниципальной собственности.

Приведем аргументы и проанализируем социально-экономические последствия указанных изменений.

Во-первых, определение в Законе № 131-ФЗ конкретного, закрытого перечня объектов имущества в строгом соответствии с перечнем вопросов местного значения, решаемых тем или иным типом муниципального образования (поселением, муниципальным районом, городским округом), необходимо для обоснованного разделения муниципального имущества между указанными типами муниципальных образований, в том числе в случае возникновения имущественных споров.

Во-вторых, исключается возможность реального контроля за правомерностью нахождения в собственности муниципального образования того или иного объекта имущества, так как относительно просто причислить практически любой объект к той или иной категории имущества, установленной частью 1 статьи 50 Закона № 131-ФЗ.

В-третьих, повышается вероятность усиления коррупции в муниципальных образованиях, так как снижаются стимулы и ослабляются механизмы контроля за реализацией основных направлений деятельности экономического характера государственных органов и органов местного самоуправления по повышению эффективности противодействия коррупции в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Эти направления таковы:

• обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (контрактная система);
• устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности;
• совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждение;
• передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям;
• оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов, органов местного самоуправления и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах.

В-четвертых, открытие перечня муниципального имущества аргументируется, в частности, необходимостью увеличения объема неналоговых доходов муниципального образования, в основном доходов от использования имущества. Следует отметить, что и в существующих законодательных рамках основную долю неналоговых доходов муниципальных образований составляют доходы от использования имущества.

Как показывает анализ отчетных данных за 2012 год, проведенный Минфином России, доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, составляют основную долю (52,8%) неналоговых доходов муниципальных образований. Доля данного вида дохода в общей сумме неналоговых доходов городских округов составляет 53,5%, муниципальных районов — 45,8%, поселений — 61,3%.

По данным Минфина России, в 2012 году отмечалось снижение поступления неналоговых доходов, которые составили 264 миллиарда рублей, что ниже уровня 2011 года на 5,4%, или на 15 миллиардов. Данная ситуация сложилась вследствие уменьшения по сравнению с 2011 годом поступлений штрафов, санкций, возмещения ущерба на 28,4%, доходов от оказания платных услуг и компенсации затрат государства на 61,1%. Вместе с тем поступления платежей при пользовании природными ресурсами увеличились на 32,1%, административных платежей и сборов — на 23,6%, доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, — на 7,0%, доходов от продажи материальных и нематериальных активов — на 3,6%.

Таблица 1. Изменение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты РФ за 2000–2014 гг., %

Таблица 2. Доля межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов в 2012 г., %

Источник: информация о результатах мониторинга местных бюджетов РФ за 2012 г. (minfin.ru).

Таблица 3. Распределение отдельных видов неналоговых доходов в 2012 г. по типам муниципальных образований, млрд руб. 

Источник: данные Министерства финансов РФ (minfin.ru).

Распределение неналоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется неравномерно. Основной объем неналоговых доходов (63,0%) поступил в бюджеты городских округов, доля неналоговых доходов муниципальных районов составляет 23,6% и поселений — 13,4%. Распределение отдельных видов неналоговых доходов в 2012 году по типам муниципальных образований приведено в таблице 3.