Почему не стоит менять бюджетное правило, как можно повысить доходы федерального бюджета за счет акцизов, куда будут направлены дополнительные доходы федерального бюджета и о том, тяжело ли женщине управлять финансами государства, журналу «Бюджет» рассказала первый заместитель министра финансов РФ Татьяна Геннадьевна НЕСТЕРЕНКО.
— Бюджет 2014 года еще до принятия назвали жестким. В этих жестких условиях с дефицитом в 389 миллиардов рублей страна прожила уже полгода. Что вы можете сказать об исполнении главного финансового документа? В чем особенность бюджетного процесса этого года?
— Да, действительно, при формировании закона о федеральном бюджете наИменно это обстоятельство — нестабильность нефтегазовых доходов — и нашло отражение в бюджетном правиле, согласно которому в ходе исполнения бюджета на дополнительные расходы можно направлять только сверхплановые доходы, не связанные с ценой нефтепродуктов, складывающейся на мировых рынках. Это правило обеспечивает устойчивость бюджетной системы государства и страхует от принятия обязательств, которые в случае изменения конъюнктуры невозможно будет исполнять. Даже без изменения объема расходов текущего года ненефтегазовый дефицит, показывающий нашу зависимость от внешнеэкономической конъюнктуры, вырос с 9,4 процента ВВП, рассчитанного при составлении бюджета, до 10,1 процента ВВП по текущей оценке его исполнения.
Что касается особенностей бюджетного процесса текущего года, то они заключаются в неукоснительном требовании обоснованности и прозрачности бюджетных расходов, а следовательно, их эффективности. Теперь реестр расходных обязательств, который лежит в основе сводной бюджетной росписи, формируется на основе обоснований бюджетных ассигнований. При этом сопоставимость данных реализуется посредством соблюдения принципа однократности ввода информации и многократности ее последующего использования, а также возможности работы всех участников бюджетного процесса в единой информационной системе «Электронный бюджет» при обеспечении юридически значимого электронного документооборота.
Для введения указанной информации, соответственно, изменена и содержательная основа обоснований бюджетных ассигнований. Она стала стандартом финансово-экономического обоснования, дающего возможность оценивать правильность, корректность и обоснованность расходов, а также обеспечивать взаимосвязь с соответствующим мероприятием государственной программы или функцией органа государственной власти, следовательно, и с непосредственным результатом его деятельности. Ключевыми элементами обоснований бюджетных ассигнований являются натуральные показатели, характеризующие количественный и качественный состав деятельности, а также порядки, алгоритмы и методы расчета стоимости и нормативные правовые акты, их регламентирующие.
С переходом на систему «Электронный бюджет» усилен и автоматизирован контроль за финансированием объектов капитального строительства. Лимиты бюджетных обязательств в части объектов капитального строительства в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой (ФАИП) утверждаются министром финансов РФ только после представления Минэкономразвития России утвержденных данных об объектах ФАИП. Кроме того, по объектам, на которые в ФАИП имеются ограничения (например, не сформирована проектно-сметная документация или не оформлены соответствующие документы), лимиты бюджетных обязательств утверждаются и доводятся только после снятия этих ограничений.
Одновременно с усилением контроля за финансированием объектов капитального строительства проведены мероприятия по оптимизации административных процедур по внесению изменений в ФАИП и сводную бюджетную роспись федерального бюджета в части расходов на объекты капитального строительства. Срок принятия решения по данным вопросам сокращен не менее чем на 20 дней, что обеспечивает возможность своевременной корректировки решений для реализации мероприятий государственных программ РФ и функций органов государственной власти. С переходом на электронный юридически значимый документооборот между всеми главными распорядителями средств федерального бюджета, ответственными исполнителями госпрограмм РФ и Минфином России были сокращены сроки по рассмотрению и согласованию предложений по изменению сводной бюджетной росписи федерального бюджета и лимитов бюджетных обязательств.
Фактически же так называемое электронное санкционирование информации позволяет в рамках установленных регламентных сроков сократить их как минимум в три раза, а в отдельных случаях и до девяти раз. У нас есть примеры по особым решениям, когда внесение изменений в роспись с момента обращения главного распорядителя с согласованием ответственного исполнителя и проведением всех операций Федерального казначейства и Минфина России занимало порядка шести часов. А к этому еще прибавляются эффекты от экономии бумаги, времени на доставку, отсутствия почтовых расходов и так далее.
Кроме того, к особенностям организации бюджетного процесса текущего года я бы отнесла регулирование Правительством РФ предельных сроков по доведению главным распорядителям бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств для контрактуемых обязательств, а также предельных сроков по принятию актов о распределении субсидий между субъектами РФ. Кроме того, Правительство РФ установило ограничение срока для заключения контракта — до 1 декабря текущего года, если для его исполнения требуется более одного месяца. Еще одна особенность — это применение правила, согласно которому любая субсидия любому юридическому лицу перечисляется при условии, если данные о ней занесены в реестр соглашений (договоров) о предоставлении субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров (работ и услуг).
— Татьяна Геннадьевна, вы сказали о дополнительных доходах федерального бюджета. Куда они будут направлены? Не будет ли изменено бюджетное правило?
— Как я говорила, дополнительные нефтегазовые доходы складываются за счет увеличения валютного курса и роста прогнозных мировых цен на нефть. Куда идут сверхплановые нефтегазовые доходы в текущем году? Во-первых, на замещение недопоступлений ненефтегазовых доходов (284 миллиарда рублей), во-вторых, на уменьшение внутренних и внешних заимствований (584 миллиарда рублей) и, в-третьих, на замещение ожидаемых недопоступлений от приватизации (171 миллиард рублей). В этом и есть преимущество правил. Не сокращать расходы на сумму вышеперечисленных недопоступлений (это почти триллион рублей), а продолжать исполнять обязательства государства, ассигнования на которые заложены в бюджете.
Теперь предположим, что у нас нет такой возможности. Какие решения можно было бы принять? Любой финансист скажет, что они счетные: увеличивать налоги, сокращать расходы, увеличивать заимствования и, соответственно, стоимость их обслуживания, добиться того, чтобы Центральный банк покупал наши бумаги и просто для этого печатал деньги. Ну и последнее — потратить Резервный фонд. В отношении Резервного фонда можно сразу отметить, что его величина на сегодня около трех триллионов, этого в лучшем случае хватит на три года. У нас есть расчеты, которые демонстрируют риски того, что и за полтора года его может не стать.
Государство не должно уподобляться алкоголику или наркоману. Конечно, есть большой соблазн всем раздать резервы, чтобы уйти от этих бесконечных упреков в скупости. Но мы знаем, что бюджетная «ломка» после этого будет очень тяжелой. Именно об этом мы и предупреждаем руководство страны. Пока они слышат Минфин, решение об изменении бюджетных правил не принято.
— Бюджет 2014 года сформирован в программном формате. На коллегии Министерства финансов РФ, посвященной итогам 2013 года, вы отмечали, что практически никто из главных распорядителей не представил анализ эффективности инструментов для достижения целей развития соответствующей отрасли. Программы воспринимаются больше как инструмент выбивания денег, а не управления финансами. Были ли проведены корректировки госпрограмм в соответствии с замечаниями Минфина России?
— При ответе на этот вопрос нужно правильно расставить акценты. Что такое госпрограмма? Это документ, в котором объединены цели государственной политики в соответствующей сфере и все инструменты, имеющиеся в распоряжении государства для их достижения. Основная роль в процессе создания государственных программ исполняется ее координатором, то есть конкретным ведомством, в положении которого закреплена функция по выработке политики и правовому регулированию в соответствующей сфере.
Пока Минфином установлена слабая, а иногда просто пассивная роль координаторов государственных программ. Из документов не видно, как они будут регулировать отношения в отрасли в целом (независимо от организаций, которые в ней работают: государственные, муниципальные или частные). Толком не обоснованы выбранные для достижения цели инструменты. Почему именно такая субсидия, а не другая? Есть ли анализ рынка потребления тех или иных услуг? Это же известные примеры: строим медицинские центры высоких технологий в различных субъектах, потом хватаемся за голову, поскольку уменьшается поток больных в федеральные медицинские учреждения. Ставим задачу увеличения объемов высокотехнологичной медицинской помощи (ВМП), а это практически означает лечение запущенных больных, потом понимаем, что нужно заниматься профилактикой, чтобы не допускать роста количества ВМП. Строим детские сады, потом понимаем, что демографическая волна приведет нас к излишку детских садов и недостатку школ. Начинаем строить мост через реку Лену, потом задумываемся, какой это даст экономический эффект, и так далее.
Государственные программы нужны для комплексного взгляда на отрасль. Для того чтобы появилась возможность публично обсуждать и проверять не только бюджет, но всю деятельность соответствующего ведомства. У нас почему-то говорят о качестве программного бюджета — на мой взгляд, это подмена понятий. Бюджет вторичен по отношению к государственным программам, в нем отражается только часть инструментов, которые связаны с финансированием. Но силы, которые направлены на выбивание дополнительных средств, огромны. А неудачи в том или ином направлении всегда можно оправдать нехваткой средств.
— Как вы оцениваете исполнение бюджета в программном варианте?
— Об этом говорить преждевременно. По итогам 2014 года Минэкономразвития России будет сформирован и представлен в Правительство РФ, а затем в Государственную думу сводный годовой доклад о ходе реализации и об оценке эффективности государственных программ РФ. Таким образом, при формировании бюджетных проектировок на следующую трехлетку будут рассмотрены вопросы эффективности использования бюджетных ассигнований и достижения целевых показателей, утвержденных в государственных программах. Тем не менее отчетность за I квартал 2014 года в разрезе государственных программ и непрограммных направлений деятельности уже представлена Минфином России в Правительство РФ.
Вместе с тем программный формат федерального бюджета не является единственным инструментом повышения эффективности управления государственными финансами. Начиная с 2009 года ежеквартально проводится мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета. Система его проведения постоянно совершенствуется. В настоящее время ведется работа по созданию комплексной системы оценки эффективности бюджетных расходов на всех стадиях бюджетного процесса.
— Когда разговор заходит о доходных источниках федерального бюджета, отмечается такой неэффективно используемый ресурс, как администрирование неналоговых доходов, в частности акцизов. Будет ли решаться эта проблема?
— Понятие «неналоговые доходы бюджетов» используется в бюджетном законодательстве РФ в целях обособления доходов от налогов и сборов, установленных Налоговым кодексом («налоговые доходы бюджетов»), и доходов бюджетов от дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов («безвозмездные поступления») от иных поступлений. Неналоговые доходы имеют разную правовую природу (например, таможенные пошлины, административные штрафы, платежи по договорам гражданско-правового характера, заключенным государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами, органами местного самоуправления, казенными учреждениями в соответствии с российским законодательством), в связи с чем порядок формирования оснований для начисления платежей, являющихся источниками образования неналоговых доходов, определяется соответствующим отраслевым законодательством РФ (в том числе законодательством субъектов).
В целях создания единообразного подхода к установлению, определению размеров неналоговых платежей, их администрированию и зачислению в доход бюджета необходимо провести анализ действующих нормативных правовых актов, регулирующих неналоговые доходы, и их корректировку. Учитывая отраслевые особенности расчета платежей и сборов, возможно установление только общих требований к порядку определения и исчисления неналоговых платежей. Исходя из этой позиции, Минфин России подготовил поправки в Бюджетный кодекс (статья 41), устанавливающие общие требования, предъявляемые к нормативным правовым актам, в соответствии с которыми взимаются неналоговые доходы, в том числе предусматривающие положения о порядке исчисления, размерах, сроках и условиях уплаты. Это позволит повысить качество администрирования неналоговых доходов и будет способствовать увеличению их собираемости. В случае принятия указанных поправок соответствующие федеральные органы власти по сферам регулирования должны будут внести необходимые корректировки в правовые акты, регулирующие неналоговые доходы для их приведения в соответствие с общими требованиями.
Кроме того, прорабатываются предложения по внесению изменений в статью 160.1 Бюджетного кодекса в части закрепления в составе бюджетных полномочий главного администратора доходов бюджета обязательности разработки методик прогнозирования поступлений доходов в бюджет, которые позволят обеспечить прозрачность расчетов прогнозных поступлений и повысить качество прогнозирования поступлений в бюджетную систему РФ. Общие требования составления, утверждения и ведения методик прогнозирования поступлений доходов в федеральный бюджет определит Минфин России.
Будет создан единый консолидированный информационный ресурс, систематизирующий информацию об источниках доходов бюджетов бюджетной системы, соответствующих им платежах с указанием размеров и порядка их расчета, нормативов распределения, а также нормативной правовой базы, являющейся основанием для их возникновения и начисления. Реестр источников доходов будет ресурсом, аналогичным реестру расходных обязательств, только по доходам.
Первоисточником информации для него станут разрабатываемые в настоящее время так называемые обоснования прогнозов доходов, которые также будут являться финансово-экономическими обоснованиями, обеспечивающими возможность сформировать расчет прогнозных поступлений доходов на основании показателей социально-экономического развития РФ, статистической и иной информации. Указанный ресурс должен оптимизировать процедуру администрирования доходов бюджетов бюджетной системы РФ, а также обеспечить безусловное квитирование информации о начислении и об уплате физическими и юридическими лицами платежей за оказание государственных и муниципальных услуг, передаваемой в Государственную информационную систему о государственных и муниципальных платежах.
Ведение перечня источников доходов будет осуществлять Федеральное казначейство на основании информации, предоставляемой финансовыми органами публично-правовых образований и главными администраторами доходов бюджетов бюджетной системы РФ. Полномочия по ведению реестров источников доходов будут предоставлены финансовым органом субъектов, свод реестров и формирование реестра источников доходов РФ будет осуществлять Минфин России. Уверена, что усилия, принимаемые Минфином в этом направлении, существенно изменят ситуацию.
— Минфином совместно с ГРБС проведена работа и найдена большая экономия средств, которая сложилась в том числе и из средств субсидий, не использованных регионами. Каковы причины возникновения таких примеров неэффективного управления финансами и есть ли механизмы для избежания их повторения?
— Ну, это никакая не экономия. Самое мягкое объяснение этому явлению — непрофессионализм и безответственность. По данным Федерального казначейства, остатки межбюджетных трансфертов на конец 2012 года сложились в сумме 242,6 миллиарда рублей, на конец 2013 года — в сумме 200,3 миллиарда рублей. Из них субсидии по бюджетным инвестициям составили 99,9 миллиарда рублей.
В течение года остатки трансфертов на счетах субъектов РФ доходят до 400 миллиардов рублей. Это свидетельство нерационального управления ресурсами бюджета. Деньги только тогда должны направляться субъектам, когда они там нужны. Что иногда происходит на федеральном уровне? Ассигнования в бюджет ставятся, а потом приходится разбираться, что с ними делать. Весной прошлого года дополнительно выделили на сельское хозяйство 40 миллиардов рублей, потом два месяца думали, на что именно, потом выпускали постановление Правительства РФ, потом заключали соглашения с субъектами, а там уж и год подошел к концу.
Наибольший объем остатков приходится на долю субсидий на софинансирование объектов капитального строительства. По подпрограмме «Автомобильные дороги» остаток в сумме 43,6 миллиарда рублей сформировался из-за того, что в связи с отсутствием у субъектов РФ утвержденной в установленном порядке проектной документации, длительной процедурой согласования адресного (пообъектного) распределения субсидий с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти перечисление средств бюджетам субъектов осуществлялось в декабре 2013 года.
Из средств, направленных на реализацию мероприятий по экономическому и социальному развитию Дальнего Востока и Забайкалья, не освоено 13,1 миллиарда рублей в связи с необходимостью внесения изменений в отдельные ФЦП и ФАИП, так как функции государственного заказчика были переданы от Минрегиона России Росстрою; отсутствием проектно-сметной документации по ряду объектов; особыми климатическими условиями Дальневосточного региона (основной строительный сезон связан с навигационным периодом и осуществляется в июне — сентябре); чрезвычайной ситуацией, связанной с наводнением.
Еще пример: на реализацию мероприятий по обеспечению безопасности населения на метрополитене в рамках Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте не потрачено 8,9 миллиарда рублей. Причина — длительная процедура подписания соглашений между Росжелдором и субъектами РФ (в августе — ноябре 2013 года), которая, в свою очередь, возникла в результате длительного принятия нормативного правового акта субъекта РФ (муниципального образования), устанавливающего расходное обязательство по софинансированию мероприятий программы в 2013 году; внесения в бюджет субъекта (местный бюджет) изменений по включению бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства, включающего субсидию; длительности согласования с ФСБ России перечня технических средств обеспечения транспортной безопасности для оборудования объектов Московского и Петербургского метрополитенов.
Аналогичные проблемы существуют при подписании главными распорядителями соглашений с субъектами по иным направлениям предоставления межбюджетных трансфертов.
С 2013 года началась реализация механизма бюджетного аккредитива — перечисления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ под фактическую потребность получателей средств бюджетов регионов. Это одна из мер, направленных на повышение ликвидности счета федерального бюджета. Данный механизм заключается в передаче главными распорядителями полномочий получателя средств федерального бюджета (ПБС) по перечислению межбюджетных трансфертов в бюджеты субъектов территориальным органам Федерального казначейства. Это предусматривает осуществление расходов ПБС субъекта РФ под фактическую потребность без увеличения времени исполнения представленного ПБС платежного документа, исключает наличие неиспользованного остатка межбюджетных трансфертов в течение финансового года и на конец финансового года в бюджетах субъектов и сокращает период поступления целевых средств в доход регионального бюджета.
Кроме того, Правительство РФ и парламент РФ обязали всех главных распорядителей средств федерального бюджета в определенные сроки утвердить все порядки по межбюджетным трансфертам. А мы, в свою очередь, создадим техническую возможность для заключения необходимых соглашений на портале бюджетной системы в режиме удаленного доступа.
— Как и предлагал Минфин, увеличены объемы дотаций на сбалансированность и бюджетных кредитов. Но хватит ли денег для выправления ситуации, когда растут региональные долги и дефициты бюджетов?
— Отвечу так: как ощущает большинство, денег много не бывает. Просто нужно уметь жить по возможностям и, исходя из этих возможностей, выбирать приоритеты, с которыми было бы согласно общество.
— Читатели нашего журнала — в том числе региональные финансисты. Каких решений им ждать от Минфина в ближайшей перспективе?
— Совсем недавно Правительство РФ рассматривало Основные направления бюджетной политики до 2017 года. Думаю, интересующиеся читатели найдут этот материал на сайте Минфина России и найдут там много полезного.
— Не все законодательные новеллы, касающиеся регионов, которые планируется принять в ближайшее время, воспринимаются положительно. К примеру, предполагается передать субъектам право отменять или сохранять налоговые льготы. Многие региональные руководители финансовых органов считают, что это создаст для них дополнительные сложности в отношениях с основными налогоплательщиками. Какова ваша позиция?
— Уверена, что министры финансов соответствующих субъектов — это достаточно самостоятельные политики регионального уровня. Они ведь должны уметь не только распределять деньги, полученные из федерального бюджета, но и проводить активную финансовую политику в регионе. По моему мнению, это шаг в верном направлении, в сторону повышения самостоятельности региональной власти. Побольше бы таких решений.
— Еще одна болевая для многих точка —переход на взимание налога на недвижимость физлиц по кадастровой стоимости. Некоторые регионы, где кадастровая стоимость невысокая, ставку в 0,1 процента считают для себя провальной. Не рассматривается ли возможность установления регионального коэффициента для этого налога?
— Поправками к проекту Федерального закона №
Таким образом, предельный уровень налоговой нагрузки по данному налогу будет определен на федеральном уровне. Согласно предварительной оценке ФНС России ожидается существенное увеличение доходов местных бюджетов в результате изменения порядка предоставления налоговых льгот (только на один объект) и вовлечения в налоговый оборот объектов недвижимости, которые сейчас не подлежат налогообложению ввиду отсутствия инвентаризационной стоимости. И эти доходы очень ждут муниципалитеты.
— Татьяна Геннадьевна, журнал «Бюджет» поздравляет вас с днем рождения. И в связи с этим не можем не задать вопрос личного характера. Наверное, женщине все-таки непросто взваливать на себя такой груз, как управление финансами государства. Какие качества вам пришлось в себе воспитать, от чего отказаться, чтобы так профессионально делать свое дело?
— Спасибо за поздравление. Так уж случилось, что начиная с 1981 года я занимаюсь только общественными финансами. Сначала в финоргане райисполкома, потом руководителем финуправления субъекта. Будучи депутатом Государственной думы I и II созывов, я трудилась в бюджетном комитете, потом руководила Федеральным казначейством, ну и сейчас работаю в Минфине России. Не могу сравнивать тяжесть одной и той же работы для женщин и мужчин, поскольку всегда была в одном качестве (смеется).
Мое отношение к работе и людям, которые меня окружают, основывается на мамином воспитании. Помню, как-то в очередной раз я ей звонила (а она жила в городе Находка Приморского края) и пожаловалась, что очень устаю и морально, и даже физически. А она меня не стала жалеть, но спросила, во сколько я пришла на работу. Я ей ответила, что в 8 утра. «В кабинете было чисто?» — «Мама, причем здесь это? Ну да, было чисто». Тогда мама сказала: «Доча, ты должна знать и всегда об этом помнить. Той женщине, которая встала в 5 утра, ехала через всю Москву, а может, из Подмосковья, взяла ведра, пылесос и убирала кабинет за кабинетом, не менее тяжело, чем тебе. Она ровно такую же усталость испытывает. Каждому Господь дает крест по силам. И нужно не ныть, а благодарить Бога за силу и здоровье, которое он тебе дает для несения своего креста». Вот такая у меня была мама.
Так что наша работа ничем не труднее любой другой. Работа приносит радость, когда она нравится, когда видишь результат, когда можешь с гордостью даже не сказать, а просто подумать: это сделано с моим участием.
Что касается качеств, которые во мне воспитаны... Я даже не знаю. Все это в меньшей степени зависело от моих усилий, а скорее пришло из детства. Во-первых, нужно безумно любить все то, чем вы занимаетесь. Во-вторых, важно естественное желание быть лучшим (я с детства хотела быть лидером, хоть во дворе, хоть в спорте, хоть дома). В-третьих, умение создавать команды. В-четвертых, не бояться брать ответственность и за результат, и за членов своей команды. Много что еще нужно.
От чего пришлось отказаться? Мне кажется, я не отказываюсь ни от чего. Просто многое не успеваю. Редко вижусь с друзьями, редко хожу в театры. Но зато я всегда думаю о друзьях и всегда хочу в театр.
Подготовила С. В. МАРТЫНЕНКО
